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发挥政协界别作用推进界别协商议政的制度研究
民建市委课题组

        中共十八大指出,坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革,必须“健全社会主义协商民主制度”,必须坚持“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。十八届三中全会把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为“加强社会主义民主政治制度建设”重要内容,提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。”十八届四中全会更是把“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”作为全面推进依法治国战略部署的重要举措。因此,发挥好人民政协作为协商民主重要渠道作用,既是我国政治发展道路和政治体制改革的重要内容,也是推进依法治国的重要途径,必须加快完善人民政协制度体系,必须不断规范协商内容、协商程序,必须加快完善协商民主制度和工作机制。
        人民政协在实施协商民主的过程中,只有广泛而深入地进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,才能真正把政治协商纳入到决策程序,才能真正坚持好协商于决策之前和决策之中,才能真正增强民主协商的实效性。界别是构成人民政协的基本单元,是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。在当今经济社会结构发生深刻变化的历史条件下,如何进一步发挥界别优势、优化界别设置、健全界别工作制度、彰显界别特色、体现界别功能,直接关系到人民政协作用的有效发挥和协商民主的创新发展。因此,在探索和创新的基础上,发挥界别作用,不仅对于推进界别协商议政、丰富协商民主的形式具有重要的实践探索意义,而且对于完善民主协商的制度体系、深入推进依法治国战略中的科学立法和民主立法具有重要的制度创新意义。
        一、科学认识政协界别的构成、功能与设置
        在政协组织体系的制度框架中,界别是指参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式,也是政协会议的基本组织形式。政协界别由一定数量的特定委员所组成,同一界别的委员一般具有大体相似的身份或职业特征,联系和代表着特定领域的群众。因此,发挥政协各界别主体协商议政的积极性和主动性,对于推动我国民主政治建设具有重要的作用。
        (一)政协界别的形成及其规律性
        纵观我国政协的演革进程,界别是人民政协产生、存在和发展的组织基础,界别协商议政是伴随和推进人民政协事业发展的重要工作。
        1.人民政协的成立本质上是界别协商的结果。界别作为政协的特定范畴并非始自创建之初,但按界别组成人民政协却是筹谋成立政协的最早顶层设计,并成为人民政协的固有特点。1948年4月30日,中共中央发布纪念“五一”国际劳动节口号,提出:“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府!”新政协开始筹备,在充分协商的基础上,就新政协组成方式和参加范围达成公共协议,初步商榷新政协的参加者由38个单位组成,界别轮廓初步形成。1949召开的新政治协商会议筹备会和中国人民政治协商会议第一届全体会议,在充分协商的基础上,完成了建立新中国的历史使命。这两次会议的“参加单位”,绝大部分为对应了当前政协理论和现实格局上的政协界别。在某种意义上,没有界别,就没有人民政协;没有界别协商议政,新中国的成立就没有如此广泛的政治基础。
        2.以界别协商议政为主线是人民政协的发展规律。60多年来,随着形势的发展和社会阶层的变动,政协界别不断调整发展,各界别政协委员代表社会不同群体积极有序地参与协商议政,并通过界别的渠道把群众中分散的、个别的意见建议和呼声汇集成系统的、集中的、有界别特点的意见建议,界别协商议政的特色越加明显,作用越显重要,也越来越受到各级党委和政协组织的重视。2006年中央五号文件明确指出,由界别组成是人民政协组织的显著特色,并提出“要根据界别的特点和要求开展活动,充分调动各界别参政议政的积极性,认真探索发挥界别作用的方法和途径”,这是第一次从理论和政策层面对界别协商议政工作提出的要求。胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年大会重要讲话中指出:“要注重发挥人民政协界别优势,扩大人民政协团结面和包容性,切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用,积极探索开展界别活动新方法新途径,充分调动各界别参政议政积极性。”这是党中央在新时期对界别协商议政提出的新要求,更加强调了界别协商议政的主体性、主动性和创造性,进一步丰富了界别协商议政的内涵。十八大之后,党中央更是把界别协商明确为协商民主的四种实现形式之一,为深化界别协商议政工作,发挥界别独特作用提供了新的理论依据。因此,发挥界别的独特作用,需要加强界别协商议政;界别协商议政的成效,也直接影响着界别作用的发挥和政协工作的成效。
        (二)政协界别的构成与功能
        作为我国协商民主建设中的重要组成部分,政协界别的构成与功能取决于界别主体的范畴规定、功能发挥、制度运行等相关内容。
        1.政协界别的构成。从政协委员的产生方式来看,政协按界别组成,委员由界别产生,这是人民政协区别于其他政治组织的显著特征,也是人民政协的突出优势所在。按照政协章程规定,政协委员来源于各界别有代表性的人士。从制度设计的层面看,在我国的政治制度中,人民代表大会代表由区域选举的代表组成,具有表达区域的功能。政协委员则是按界别协商产生的。这样产生的委员可以不受地域和人口比例的限制,最广泛地包容各方面的代表人士,使政协具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性,具有最大限度表达界别利益的功能。
        2.政协界别的功能。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。这三项主要职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式,体现了人民政协的性质和特点,是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。因而,政协界别的主要功能在于,根据界别的特点和要求开展相应的协商议政活动,支撑政协组织在总体上履行特定的政治职能。正是依赖于不同界别的协商议政特色,才使得政协拥有了广泛的代表性和强大的包容性,才让各阶层人士的参政议政得到了充分发挥的政治平台。就政协界别的功能而言,一方面,作为界别代表,政协委员所履行的职责并不是个人行为,而是代表一个群体、一个界别,委员作用的发挥只有通过界别活动才能实现,从而把本界别的整体利益诉求和社情民意更加畅通地得到反映;另一方面,正是源于界别特定的集聚作用,才能确保广大委员把聪明才智和专业特长更加集中地发挥到各自所熟悉的领域和关注的问题上来,从而使政协组织在社会主义政治制度框架中形成长期存在和不断发展的现实基础。
        3.政协界别的根基。政协的组成以界别为基本单元,是由我国特定的社会主义政治制度所商定的。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下,参加政协的各党派、团体和界别,都可以以本党派、团体和界别的名义在政协大会上发表意见和主张,按界别提出提案,由界别自主开展调查研究和反映社情民意等活动。由于各个界别的代表都体现了其所代表的社会群体的利益要求,因而可以集中社会各个阶层的意见,利于决策的科学化民主化,界别协商有利于实现广泛的公民有序政治参与,最大限度地吸纳各种利益诉求,同时通过协调各界内部关系,化解矛盾,维护社会稳定。这对于进一步坚持和完善协商民主,建设社会主义民主政治,具有重大而深远的意义,是政协界别存在和发展的根基所在。
        (三)政协界别的设置与调整
        人民政协是中国特色社会主义政治发展道路的必然选择,基于适应国内国际政治经济和社会形势的不断发展变化,政协界别在设置上也必然需要作出相适性的调整。
        1.社会阶层结构变化是界别设置与调整的重要社会基础。在不同社会发展阶段,社会阶层结构必然不尽相同。在建立社会主义市场经济体制过程中,我国已经形成了以专业技术人员、个体工商户、非公经济企业家为主的新阶层,社会阶层正在出现新的变迁,政协界别的设置与调整,就需要以现代社会阶层结构为依据,充分重视各社会阶层群体利益的需求和变化,进一步加强界别履行政协政治职能的组织基础和完成政协政治任务的组织保障。
        2.政协界别的动态性是界别设置与调整的重要前提条件。界别作为中国社会发展在人民政协组织结构中的映射实体,必然要求随着社会阶层结构的变化进行调整,决不能长期保持一成不变。界别设置与调整,要以构成界别的数量和改变委员的成分为主要内容,坚持与时俱进,求同存异,因时制宜,因地制宜,坚持与社会阶层结构变化相适应,体现社会阶层结构的特点和反映统一战线内部结构的变化。
        3.界别设置与调整的原则是突出团结、民主主题的现实需要。在政治协商的政治体制设计中,只有对委员充分发扬民主,才能在政协体系内巩固团结。在构建社会主义和谐社会中,全体人民的根本利益是一致的,但不同的社会阶层有着代表各自不同的利益诉求和愿景。通过界别设置与调整,便可以把不同社会阶层的代表人士吸收进来,系统地反映本界别或各社会阶层广大群众的意愿及对党委、政府的意见和建议,保障其合法的民主权利。同时,还有助于协助党和政府协调与本界别和各社会阶层群众关系、增进了解、加深理解、消除误解、达到谅解,实现团结。
        4.界别设置与调整必须充分体现政协特点、特征和发挥群体优势的需要。界别作为政协最广泛的爱国统一战线的组织形式,从履行职能的需要出发,应当按照充分体现独立性、专业性、联系性的要求来合理设置与调整界别,把紧密联系一定社会阶层、具有一定的影响力和凝聚力及号召力的优秀代表吸收进来,参与社会管理事务的决策,充分发挥和体现政协组织上的代表性、政治上包容性、参政的群体性等优势。
        5.因时、因势、因地制宜是政协界别设置与调整的实践探索结果。60多年来,我国政协在各个历史阶段,对界别的设置与调整进行了积极的实践探索。1949年9月21日,第一届全国政协召开时,并没有界别的提法。1954年,第二届全国政协根据职能对界别进行了规定,当时的界别数量达到29个。从第二届到第十二届政协,界别设置随着经济社会的发展变化作出了相应调整,政协界别的时代性也愈来愈明显。七届全国政协原设有32个界别。八届全国政协增设了“经济界”,又将原来的“港澳同胞界”分为“香港同胞界”和“澳门同胞界”,八届全国政协共有34个界别。九届全国政协的界别虽然还是34个,但个别界别的名称发生了变化,如“香港同胞”界改为“特邀香港人士”界,“澳门同胞”界改为“特邀澳门人士”界,反映出已经和将要变化的香港和澳门的历史地位;农林界改为农业界,一字之差显示了政协委员参政议政的天地更加广阔。作为爱国统一战线组织,十二届全国政协共有34个界别,通过一次次调整,政协界别的名称虽几经改变,但数量一直维持在34个,界别成为政协构成和组成的重要特点和优势。
        二、准确把握政协界别协商的理论与现实
        作为人民政协的基本单元,政协界别并不是一种固定的组织形态,它既是政协产生、存在和发展的社会基础,也是政协履行职能、开展活动的组织基础。因此,界别协商是政协进行政治协商的一种重要形式,是把某个或多个界别的委员作为协商主体参与政治协商的一种民主协商形式。根据协商主体的不同,界别协商可分为界别内部的协商、界别之间的协商以及政协界别与党政部门之间的协商。在这种意义上,开展界别协商是人民政协进行民主协商的一种重要形式。正是政协的协商民主与其独特的界别优势相结合,才使界别协商得以在政协履职过程中,尤其是在对关系经济社会发展的一些重大问题的协商中能够发挥重要作用,并由此而成为政协工作的一种创新。探索并创建界别协商机制,积极发挥界别协商的作用,对健全社会主义协商民主制度、促进政协政治协商创新、推动人民政协事业发展具有重要意义。
        (一)协商、协商民主与界别协商
        协商,就其本义而言是指共同商量以便取得共识。
        在当代,多元社会激发了多元主体的政治参与。而选举民主又难以有效吸纳和整合当代社会公民的多元政治参与。民主政治背景变化带来了多元性的政治参与挑战,而选举民主的弊端又日趋凸显。这都使得国内外开始通过历史的回溯或理论的未来展望,积极探索新的民主形式。
        1.人民政协内部的协商民主
        人民政协制度的形成和发展具有中国特色,有一定的现实原因,但同时也有对中国传统政治经验的吸取。中国传统政治中重视底层消化矛盾,关注民意压力,强调“和”而非“对立”,是历代统治者所追求的一种治理效果。中国人民政协是在远承中国传统政治文化,近观民国政治协商会议制度的基础上,对新的政治协商会议制度有了全新的理解和认识。中国人民政治协商制度的最终建立和完善,就是带着平等沟通、搜集民意、多方利益协调的功能诉求,具体的职能是政治协商、民主监督、参政议政。
        协商民主的价值追求有助于完善和巩固中国人民政协制度的基本框架。协商民主是价值层面的追求,期望达到相关政治主体的有效沟通和协调。中国人民政协制度部分地体现了协商民主所期望的实践成果。通过合理、合法方式来组织、表达,中国人民政治协商制度提供了具体的范式。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国政治发展有效的政治运行载体和民主实现形式。
        人民政协制度是中国制度化、程序化的政治协商方式,也是中国特有的政治协商方式。这一制度是中国共产党协调国家与社会发展,巩固其领导地位的重要组织形式与政治形式,与选举民主一样,成为中国重要的政治制度。
        社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造。认真审视中共推进中国民主政治的历程可以发现,统一战线、人民政协和协商民主是相继而生的。统一战线的目标是大团结、大联合。人民政协为实现大团结、大联合提供了组织形式和制度保障。团结和民主是人民政协的两大主题,人民政协承载着发展社会主义协商民主的重要任务。其逻辑起点是各方力量的联合和人民的凝聚,而其相继发展的取向则是人民民主。人民民主是中共始终高扬的光辉旗帜,继续积极稳妥推进政治体制改革,目的就是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。同西方竞争式的民主相比,我国的协商民主既关注决策的结果,又关注决策的过程,从而拓宽了民主的深度;协商民主既关注多数人的意见,又关注少数人的意见,从而拓宽了民主的广度。
        我国在建设社会主义民主政治过程中将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合,在保障人民行使投票权利的同时,运用协商民主,坚持求同存异,追求和谐相处,经过充分的协商,既尊重了多数人的意愿,又照顾了少数人的合理要求,最大限度地实现人民民主,促进社会和谐稳定。
        2.人民政协内部的界别协商
        在中国政协组织的制度设计上,界别协商是以界别为单位组织政协委员开展的各类协商建言、协调关系的履职活动。作为一种正在实践、探索中的民主协商形式,明确界别协商的内涵十分重要。
        政协章程规定,人民政协的政治协商“是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议,举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议,进行协商,亦可提议上列单位将有关重要问题提交协商。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出,人民政协政治协商的主要内容是:国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。
        人民政协是我国政治体制中唯一由界别组成的政治机构。政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式,也是政协会议的基本组织形式。政协界别不是一种固定的组织形态,它是政协产生、存在和发展的社会基础,是政协履行职能、开展活动的基本单元。
        政治协商是发扬社会主义民主的重要形式,也是党和政府广纳民言、广集民智、实行科学民主决策的重要环节。而界别协商是政协进行政治协商的一种重要形式,是把某个或多个界别的委员作为协商主体参与政治协商的一种民主协商形式。从一些单位的实践来看,根据协商主体的不同,界别协商可分为界别内部的协商、界别之间的协商以及政协界别与党政部门之间的协商。
        (二)政协界别协商的特点和优势
        在人民政协的协商民主建设中,界别协商最具特色,优势突出。
        1.界别协商的特点
        (1)主体的代表性广泛。在界别协商议政中,界别是协商议政的主体,委员是界别群众的“代言人”。界别委员履行职责不属于个人行为,而是代表一个群体、一个领域、一个阶层、一个行业。他们反映的主要不是个人的诉求,也不是界别内某几个委员的诉求,而是界别群众的集体诉求。
        (2)协商的针对性突出。组成人民政协的各个界别,都紧密联系着一定范围的界别群众。界别协商议政的议题,与界别工作内容和界别群众利益密切相关,是政协委员“既关注、又熟悉”的内容。以界别为主体开展协商议政,让委员在同一平台就同一议题发表主张,这能够反映本界别以及所联系的人民群众的整体心声和利益。
        (3)参政的专业性明显。界别委员都是各行各业的“佼佼者”,他们通常在政治上有地位,社会上有影响,事业上有成就,业务上有专长,学术上有造诣。界别委员的这种特征,决定了界别协商议政水平的专业性,因而能够议政议在点子上、参政参在关键处。
        (4)议政的程序性民主。界别协商议政,是人民政协践行协商民主的重要载体。通过界别协商议政,能够给不同的利益主体以相同的利益表达机会。在利益表达过程中,冲突在所难免,而协商程序的规范化可以在很大程度上起到平衡利益的作用,并使政策和决策具有合法性前提。界别这一渠道联系性广、真实性强、组织性高,是各界群众实现有序政治参与的重要途径。
        (5)成果的实效性清晰。从界别群众中来,到界别群众中去,是政协界别工作的一条基本理念。通过界别协商议政,能够最大限度地听取和反映社会各界的各种声音,真正达到交流、交锋、交融的效果,以及早发现问题、提出问题、解决问题,促进工作的开展。
        2.界别协商的优势
        界别协商是人民政协界别的智力优势和组织优势与协商民主的制度优势的结合点和交汇点,这些优势的叠加可以使界别协商在政治协商中发挥更独特的作用。
        (1)制度优势。界别协商是有其制度依据的。人民政协是我国政治体制的重要组成部分,在我国的政治生活中具有不可替代的作用。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”党的十八大报告中强调要“健全社会主义协商民主制度”,提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。协商民主以平等对话、协商交流的方式去化解分歧、解决问题,既尊重大多数人的意见,又照顾少数人的意愿,成为选举民主的有益补充,在我国已经成为决策过程中必不可少的重要环节。协商是政协委员政治参与的一种途径和手段,界别协商作为民主协商的一种重要形式,是这种制度的一个重要组成部分,扩大了各党派团体、各族各界有序政治参与的渠道,进一步拓展了人民民主的范围,为广大人民群众实现当家作主权利提供了一种具体的平台和形式。
        (2)组织优势。中共十八大提出要“充分发挥政协作为协商民主重要渠道作用”。由界别组成是人民政协组织最显著的特色,是人民政协区别于我国其他政治组织的显著特征。它几乎涵盖了社会上各阶层的人和组织,不受地域和人口比例的限制,充分体现了“大团结、大联合”的方针和最广泛的爱国统一战线组织的性质,具有广泛的代表性和巨大的包容性。政协的每个界别,都广泛联系和代表着各自界别的群众,代言本界别的利益,以界别的形式把群众中分散的、个别的意见和呼声汇成系统的意见,提出共同的意志和主张。人民政协的界别设置,为社会各界充分表达其利益,就重大政治问题进行协商提供了组织保障。政协委员不仅来自界别,也常常以界别为单位开展活动,界别是委员履职的重要载体和平台。这也使得界别协商在积极反映所联系群众的意愿和要求、协调各方关系上具有重要而有效的渠道作用。
        (3)智力优势。人民政协人才荟萃、智力密集,汇集了各方面的专家学者。各界别中的委员一般都是在某一领域中拥有较大影响力、较高专业素养和道德修养,具有一定参政能力并能代表本界别大多数群众利益的代表人士。而一些由社会分工和职业形成的界别,如文艺界、经济界、科技界、农林界、教育界、体育界等,其委员更是熟悉本专业领域情况的专家,因此观察问题比较准、分析问题比较深、协商建言的针对性也比较强。这使得界别协商在对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商时,拥有强大的智力优势和专业优势,特别是能对一些事关长远的根本性问题进行深入的思考,提出重要的意见建议。
可见,由于界别协商议政以界别为基本单位,以集中反映某一领域具有专业性和代表性的意见建议为主要内容,以维护各界别群众利益需求、促进党政科学民主决策、推进社会主义民主政治建设为目标追求,因而,只有把发挥界别独特作用与履行政协协商议政职能进行有机结合,界别协商议政才能成为社会主义协商民主的重要实现形式,才能牵引人民政协履行政治协商、参政议政和民主监督的重要功能。开展界别协商议政工作,其核心就是要把政协委员的个体智慧串联放大成为界别的集体智慧,把委员的个体优势转化为界别的整体优势。
        三、认真分析政协界别协商议政制度中存在的问题
        人民政协在中国特色社会主义政治体制中的作用,主要通过履行政治协商、参政议政和民主监督三大职能来实现。随着时代的进步和社会的发展,政协履职的形式和内容会不断变化,具有明显的动态性。当履职形式难以适应内容变化的要求时,就会产生制度性问题。尤其是在国内国际利益格局变化剧烈、经济和社会结构调整迅速的形势下,中国特色社会主义政治制度面临着适应性调整与深化改革的严峻挑战,必须高度重视包括界别协商议政制度在内的政协制度完善过程中所面临的各种现实问题。
        (一)界别协商意识淡薄,界别议政理念淡漠。
        1.政协组织自身对界别协商意识重视不够。这主要源于长期以来对部分协商议政主体的过分依赖。一是过分依赖政协组织。认为政协组织的协商议政能力强于各个界别的协商议政能力,因而对政协全会、常委会、主席会议、专委会的协商议政看得很重,而对界别的协商议政看得相对较轻。二是过分依赖政协机关。认为政协机关内精英集聚,主席会议成员、专委会成员和机关干部理应成为协商的主力,而界别成员水平良莠不齐,难以形成统一意见,从而忽视界别协商议政。三是过分依赖党派代表。认为界别的重点是党派,协商议政主要邀请党派代表参加。界别成员组织松散,很难物色出真正的界别代表。四是过分依赖少数委员。认为能写、能讲、积极性高的委员就是协商议政的好委员,在协商议政中出现的往往是一些老面孔。
        2、政协界别本身协商议政理念有待巩固。很少有界别或界别代表主动要求参与协商议政,即使安排界别委员参加协商议政,其所代表的往往是个人或者单位,对其自身应当是界别代表的“角色”意识不强。
        (二)界别结构有待优化,协商议政能力尚需提高。
        1.界别设置滞后于经济社会发展,导致新兴领域的协商议政质量难以提高。如当前的界别设置,未能把广大金融、IT等新兴产业从业代表人士吸收进来,导致这些领域协商议政质量难以提高。
        2.界别委员的代表性不足,导致一些委员难以代表本界别协商议政。一方面某些界别委员,由于种种原因,并不是真正的界别代表。另一方面,在界别人数比例上,存在“上层人士多、基层人数少,体制内人数多、体制外人数少,强势群体人数多、弱势群体人数少”的“三多三少”问题。委员人数少的界别,话语权就小,其协商议政的能力自然偏弱。
        3.界别协商议政的组织化程度不高,导致界别难以形成高质量的意见建议。界别协商议政组织工作不到位,一些界别对委员履行职能如何很少过问,导致界别协商议政流于表面形式。
        (三)政协界别协商议政的有效载体不足,界别工作活力和成效受到长期制约。
        1.现有载体界别特征不浓。概括而言,我国各级政协组织现有的政治协商形式主要有8种,包括政协全会、常委会议、主席会议、常委专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、专委会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会。参政议政的主要形式主要为开展调查研究、反映社情民意、进行协商讨论、提交调研报告、提案、建议案等。这些协商议政,从称谓到参加对象再到运作程序,基本上难以体现界别特征。部分协商议政活动虽以“界别”冠名,但实际运作过程中,以专委会代替界别、以党派代替界别、以个别委员代表界别的现象仍然比较突出和普遍。
        2.传统载体吸引力不强。传统协商议政载体,或者过度追求规范化、程序化,与界别组织的松散性、灵活性存在一定的距离;或者选题偏大、偏高,与界别工作的针对性、实效性存在一定的距离。
        3.创新性载体不多。目前,虽然有些地方开展了一些较有影响的界别协商议政活动,如“界别活动周”、“界别议政沙龙”等活动,但总的来看,界别协商议政的载体不多,整体上还没有形成气候,成效也不够显著。
        (四)政协界别协商议政的制度建设相对滞后,工作机制有待健全。
        1.组织保障刚性不足。虽然十八大和十八届三中全会明确了人民政协协商民主的四种基本形式,但是到目前为止,就如何召集界别协商议政这一问题还十分模糊,组织主体、组织原则、组织方式等,尚无明确规定。除各民主党派、工商联外,政协对其他界别的协商议政工作的组织领导基本处于随意状态。
        2.规划保障到位不足。很多地方政协对界别协商议政如何纳入政协工作计划无从着手,从而造成相应工作无从开展。
        3.制度保障定性不足。就目前来看,从全国政协到地方政协,都没有形成一套具有操作性的界别协商议政工作制度。
        4.服务保障力度不足。对界别协商议政工作,在人员、经费等保障方面尚显不足。
        5.考核保障体系不足。在各级地方政协组织中,政协界别少则20多个,多则30几个,实际上,对于每个界别协商议政的开展情况和成效,由于没有建立考核机制,政协并不清楚。缺乏考核,对界别协商议政的约束力就不强,界别协商议政就存在较大的随意性。
        (五)政协界别主体设置和划分存在着模糊不清、归类虚置等问题。
        1.现有界别主体的涵盖面不够广泛。政协现有的界别设置基本覆盖了社会的各阶层、各方面,但随着经济社会的发展,社会的阶层发生了变化,现有的界别划分未能完全覆盖社会的所有阶层。有些在经济社会发展中作用日趋重要的界别也没有设置,导致代表新的社会阶层、新兴行业的委员较少。当新的社会阶层还处于形成过程当中,社会组织化程度不是很高时,如何对他们进行有效的引导,使得他们通过合法化、制度化的方式参与国家、社会的政治生活,界别定位就显得尤为重要。
        2.相关界别主体的交叉问题突出。比如共青团和青年联合会、科学技术协会和科学技术界、台湾民主自治同盟和台湾同胞联谊会等,这些相近界别归类时,由于相似性比较大,容易出现重复和包含现象。
        3.特邀界别主体的产生透明度较低。其中包括特邀界别委员如何产生?这些委员能否就人民关心的问题进行研究、提出提案,发挥特邀界别作用?人民群众已经对特邀人士的产生程序、产生办法,委员是否能够真正代表界别行使权力,为界别发出声音表示担忧。应该在产生办法、委员资质、参政能力上,通过透明、公开的方式,让广大的群众放心、明白。
        四、切实加强和推进政协界别协商议政的制度建设
在当今经济社会结构发生深刻变化的历史条件下,如何优化界别设置、发挥界别优势、健全界别工作制度、彰显界别特色、体现界别功能,直接关系到人民政协作用的有效发挥和人民政协事业的创新发展。通过界别协商,围绕经济社会发展中的重要问题,特别是一些领域当中重大和长远的问题进行协商,有利于形成具有专业性的意见建议。这是人民政协在新形势下开展民主协商活动的一种新形式,必须进行积极探索和大胆实践。
        (一)以增进共识为突破口,优化界别协商议政的政治环境。
        1.强化党政有关部门的界别协商意识。各级地方党委政府应从本地大局出发,将界别协商工作纳入党委政府的相关议事规则,纳入党政职能部门有关工作规则,明确开展界别协商的内容,积极支持、主动参与界别协商,敢于、勤于和善于通过界别协商,倾听界别声音,重视界别协商成果的运用,切实汇聚各方智慧和力量,尤其在对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题决策前和决策执行中,要与政协界别和委员进行协商,以促进科学决策。党政职能部门应主动加强与政协及界别的沟通联系,建立制度化联系,开展经常性协商,为界别协商活动提供更宽广的空间、更便利的条件。
        2.强化政协组织的界别协商意识。政协组织要进一步增强界别协商议政意识,尊重界别的主体地位,经常鼓励和组织开展界别协商议政工作,确保界别协商议政在政协工作中的突出位置,为界别协商的开展创造良好条件。市政协常委会议、主席会议要切实将界别协商议政工作摆上重要议事日程,做到年初有计划、年中有检查、年末有考核。注重加强界别建设,适时调整界别设置和委员构成,把新的社会阶层吸纳进来,增强界别的代表性。注重发挥政协专委会和机关协调、组织和服务功能,有的放矢组织引导开展界别活动,强化界别协商的基础性作用。积极鼓励和支持各界别加强调查研究,把委员个体智慧提升为集体智慧,进一步提高提案的质量。
        3.培养委员的界别角色意识。政协委员是政协工作的主体,要在委员的产生、管理和服务等环节上,突出界别性要求,可以考虑对于基层地方政协组织,试行在委员推选环节,鼓励采取界别差额推荐、竞争上岗等形式,切实强化委员的界别代表性意识。通过多种形式,引导委员加强与所在界别群众的联系和沟通,力争形成常态化、长效性的工作机制,把委员的个体优势转化为群体优势,把界别的潜在优势转化为界别协商的现实优势。定期召开界别协商工作交流会议,让不同的界别在会上交流界别协商工作的做法和经验,互相学习,总结经验。
        4.增强对口单位的界别协商意识。联合党委、政府,以文件形式,明确每个政协界别所对应的党政部门和社会组织等协商议政对象,健全工作联系制度,构建界别与对口单位的联系网,以提高对口单位的界别意识,为界别协商议政提供更加广泛的社会基础。
        (二)丰富和完善政协界别协商的形式,形成多层次、多样化的协商议政格局。
        1.推进提案办理协商。就经济社会发展和人民群众关注的问题,以界别的名义提出提案,以提案的形式进行协商议政。经过界别协商提出提案,是提高提案质量的有效途径。在提案提出前可组织相关界别的委员和专家对议题内容深入调查研究,从而使提案更具针对性和可行性。而提案的办理过程也是政协委员与党政有关部门的民主协商的过程。
        2.进行对口协商。开展政协界别与党政有关部门的对口协商,就某一领域的议题进行沟通、协商,就双方共同关注的问题形成一致性意见。对口协商可以是一个界别与一个及多个党政部门进行的沟通协商,也可以是多个界别与一个及多个党政部门进行的沟通协商。在对口协商中,政协的专门委员会可以发挥组织协调作用。
        3.开展调研视察协商。就经济社会重要问题组织相关界别的委员开展调研视察,深入实际分析问题,进行协商议政,提出意见建议。调研视察协商可以是单个界别提出本界别的意见建议,也可以是多个界别在调研视察基础上,在各自表达界别意见后进行沟通交流,形成共识性的意见。
        4.界别履职要利用好专委会工作平台。专委会是政协委员会的工作机构,联系一个方面或几个方面的工作,起着联系委员的桥梁纽带作用。但专委会并不能替代界别作用,它不是界别的归口单位和领导机构,专委会直接联系部分政协委员,主要是为委员的活动、开展日常性工作,如视察、调研、座谈等提供平台,提供一个参政议政的通道。因此,界别可以很好地利用这个平台,发挥界别的作用。一是通过专委会的信息渠道,反映界别社情民意;二是通过专委会反馈的工作信息了解工作重点,有针对性地开展调研活动;三是与专委会形成互动,就专委会提出的问题组织界别中某些方面的专家、学者,深入调研;对界别中反映的重点问题提交专委会实施专题视察,在此基础上,形成界别集体提案或专题报告,发挥界别的整体作用,为党政科学决策提供参考意见。
        (三)健全界别协商的领导和工作机制,规范界别协商程序,提高界别协商规范化、组织化程度。
        1.健全组织领导机制。以完善界别工作架构为中心,建立健全政协常委会、主席会议、专委会与界别定向对接制度。对组织比较紧密的党派、团体界别,由各自的组织负责联系。对专业比较松散的功能性界别,依托政协机关有关部门负责联系。科学设置界别活动小组,尽量防止界别内的委员并非同界甚至完全不搭界的现象。完善界别召集人制度,充分发挥召集人作用。要适时调整界别设置。建议允许地方政协根据实际情况,合理调整和及时增设相关界别,如增设法律界别、农民工界别、中介组织界别,将科学技术界和科学技术协会界合并为科学技术界,将共青团界和青联界合并为青年界,等等。要完善界别委员协商推选机制。合理确定各界别委员人数,拓宽提名渠道,适当引入竞争机制,扩大民主和开放程度,采取差额推荐、竞争入选等方式,增强委员的界别归属意识。
        2.健全工作推进机制。研究出台关于加强界别工作的总体意见和深化界别协商议政工作的专门意见,完善具体工作制度,每年制定界别协商议政的具体计划,并切实抓好落实。对界别社情民意信息、界别提案、界别大会发言、界别专题议政活动等情况,进行指标量化考核,对考核中表现优秀的界别和界别委员给予表彰,营造争先创优的良好氛围。
        3.健全服务保障机制。一方面,政协自身要在人、财、物等方面给予界别议政工作大力支持,制定相应的工作规则,真正使界别工作“有人管事、有钱办事、有章理事”。另一方面,要引导全社会支持界别议政工作。善于借势借力,加强界别外向联动,密切界别与所对口党政部门、所依托组织及其他界别之间的联系,动员一切与界别协商议政相关的社会资源和力量,构建内外有效对接、开放互动的界别议政工作格局,营造各方重视界别议政、支持界别议政的良好氛围。
        4.形成界别协商议政有效性的示范效应。由政协根据经济社会发展情况,针对社会各界和人民群众反响热烈的重大问题,提出开展协商的议题,也可与党委、政府及相关部门协商提出议题。界别协商议题确定后,组织相关界别和领域的委员深入开展调研论证,发挥界别独特优势,努力做深做细议题,开展各种形式的界别协商活动,提出协商意见,并及时整理报送协商成果。党政有关部门对界别协商意见应认真研究处理并及时反馈处理情况,加强跟踪督察,促进意见落实。
        (四)合理调整和优化界别结构,不断完善界别主体设置。
        人民政协作为发扬社会主义民主的重要形式,其界别设置应尽量吸纳不同阶层、不同群体的代表人士。这就需要在审慎、稳定,微调的前提下,合理调整、完善界别主体,这也是发挥界别协商作用的重要前提。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,着眼于扩大团结面、增强包容性,研究并合理调整界别,实现界别的科学设置。各地经济社会发展的不平衡性,各地社会阶层的划分也不尽相同,因此,各地界别的设置不应强求上下一致、全国一致,而是根据当地经济发展水平和社会阶层状况设置,做到因地制宜、灵活设置。特别是,应增强地方在界别设置的一定自主权,有利于各地因地制宜地设置具有地方特色、体现地方阶层结构的界别。要优化界别的内部结构,保证各阶层的适当平衡,有助于提升界别平等协商的水平,提高界别协商民主的协商实效性。
        1.适当增加特定界别主体。一是提高社会的中下阶层的比例;二是对于新兴社会阶层,政协应积极地开展调研,尽早明确新社会阶层的界别概括和界别划分,及时进行合理的设置和调整。对在经济增长贡献较大的行业和在人口总数中占较大比例的群体,其代表人士要及时吸纳到政协委员队伍中来。可以在已有的界别中增加委员名额,在相关界别中补充新的社会阶层代表人士;或邀请其中典型性强的人士以个人身份参加政协;也可根据当前经济社会发展形势,增设法律界、中介组织界等独立界别,以吸收日益壮大的更广泛的新社会阶层的代表。
        2.调整有关界别主体。有些界别之间存在着交叉的情况,如科学技术协会与科学技术界,青联界和共青团界、台盟和台联等。可通过整合或合并的方式,减少交叉界别之间的重叠情况。
        3.细化界别主体内部的划分。随着经济社会发展,相关界别内部开始分化,现有的界别设置需要细分。如农业界,中国农民数量庞大,以往称中国百分之八十的人口在农村,其分布广泛,差异性大。社会的变迁,使得传统意义上的农民阶层产生了巨大分化,出现了越来越多的不再从事农业生产的“农村人口”,部分农民特别是“失地”农民逐步向城镇转移,成为“进城务工人员”,对于这部分人群,社会阶层的属性与传统意义的农民已经不尽然相似,因而需要细化界别内部的分层,更好地反映和代表农民利益。
        4.调整界别主体的比例构成。在界别中,不仅需要行政领导干部,也需要普通群众,而现实是,界别中来自一线的、基层的委员太少。政协委员需要大众化,需要来自基层的委员,因而增大界别中基层、普通大众的比例,以实现社会的“精英”和“大众”的共同民主参与、政治协商才是正常的、合理的,也是十分必要的。
        5.规范特邀阶层的内部构成。各地政协的特邀界往往成为一个委员成分最庞杂,委员构成多元,人数最多的界别,这需要予以规范。应该选取其中具有较高参政议政能力、较强的政治积极性、能与所代表群众保持密切联系的委员,成为真正的政协的代表。
        (五)加强能力建设,提高界别主体的协商议政水平。
        政协委员是来自各界的代表,他们应该按照政协章程的规定,履行政协的职能。通过提高政协委员的协商民主素质,培养政协委员的政治责任感、效能感,发挥委员在界别活动中的积极作用。
        1.加强界别委员的学习。作为政协委员,必须拥有相应的政治责任感、政治素养和参政能力,这就需要学习政协的相关规章制度,在制度的框架内,依法行使委员权力和履行相关义务,也要学习作为政协委员应该具有的基本素质,能够代表所属界别,发出界别声音,表达界别利益诉求。
        2.加强界别委员的沟通。一方面,强化与其他委员之间的动态关系;另一方面,强化与百姓之间的联系,搭建界别委员与群众之间的桥梁。委员对本界别的民意进行调查和研究,撰写的提案不再是个人名义,而是能够真正反映民意,反映本界别焦点问题的提案,真正成为本界别的“发声器”。
        3.建立健全界别工作平台。通过政协全会、专题议政会、座谈会、政情交流等,突出界别的整体性,通过召开界别例会,促进界别活动“常态化”,为扩大社会各界有序政治参与创造良好条件;搭建界别内部和界别之间的交流、互动的平台,通过界别之间互相调研、学习等活动,实现资源互补,形成界别协商合力。
        (六)健全界别主体的规范机制,为充分发挥界别的主体作用提供制度保障。
        1.完善提名机制。在政协委员的产生办法上,建立完善协商提名机制,尽量体现民意。应该合理确定提名单位,拓宽提名渠道,推荐名单通过适当的方式在界别范围内进行公示,广泛听取群众意见,使推荐的结果透明化、更能反映界别的真实意愿。
        2.健全述职和监督机制。作为界别利益的“代言人”,需要对界别委员进行考核和监督。一方面,可以通过政协章程的相关规定进行制度监督;另一方面,可以通过透明化的方式,通过媒体或网络的方式,将政协委员的工作情况公开化。被选出的政协委员必须定期向本界别群众报告履职情况,让本界别群众、甚至普通大众了解委员的工作状况。这样,既可以加强委员与所在界别群众之间的联系;又可以让本界别群众监督其是否具有真正的代表能力和参政议政能力。
        3.探索建立退出机制。参加政协的界另协商议政是政协委员神圣而庄严的政治行为。作为政协委员,必须按照法定程序参加政协会议,提供高质量的政协提案。如果政协委员经常不参加政协会议,消极作为,便不能代表本界别的利益,就必须实施定期的退出机制,以确保界别主体功能的有效性。
        (七)重视推进界别协商议政的基础工作,统筹制定政协界别协商工作规划。
        细节决定成败。实现界别协商从党的文件规定到国家规章制度、从抽象概念到生动实践的转变,既需要有一个整体的设计、全面的规划,也需要做大量而复杂的具体工作。这个规划应当立足推进协商民主制度建设,统筹专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商四种形式,在深入调研的基础上,全面总结各级各地在推进界别协商活动的经验做法,加强顶层设计和整体部署,尽快研究制定国家层面的包括总体目标、路线图、重点任务和保障措施等在内的界别协商总体规划。
        1.从政协自身特点出发,厘清界别协商议政的理论与内涵。注重人民政协协商民主与人大选举民主、中国的协商民主与西方协商民主、界别协商与其他3种形式的协商等的比较研究,从比较中突出其特色性和不可替代性;提高界别协商理论的科学性,要突出政协特色,对诸如“界别协商与扩大各界有序政治参与”、“推进界别协商纳入决策程序”等重点环节和关键领域,要集中力量进行攻关,通过重点突破带动整体发展。
        2.加大实践探索,明确界别协商议政的有效方法。各级政协组织应在既有规定和成熟理论指导下创造性地开展工作,力争形成更多更好的便于推广应用、产生持久影响的方式方法。全国政协应进一步加强指导,积极鼓励各级各地结合各自实际,自主制定地方政协的界别协商规划。
        3.细化界别协商议政的配套措施,形成各具特色的界别协商工作流程。把界别协商工作规划落到实处,推进界别协商民主,需要就界别协商的工作总基调、议题        的确定、协商的方式、协商成果的运用等方面,研究制定一整套针对性和操作性强的配套措施。基于政协组织的性质,推进界别协商议政工作的总基调,应当坚持稳中求进,实行“循序渐进、先易后难、注重实效”的原则。界别协商议题的确定,应强化主题的专业性和针对性,注重把握“党政所需、群众所盼、界别所长”的交汇点,既可以请党委、政府和对口协商单位“点题”,也可以请界别委员“献题”,向界别群众“征题”。界别协商题目可出自某一领域但不限于某一领域,可以更宏观、综合一些。对于界别协商的方式,应当是在充分运用好界别提案、界别社情民意、界别调研视察、界别大会发言等传统协商形式基础上,创设活动载体,拓展活动平台,改进活动方式,丰富活动形式,为界别能协商、愿协商、常协商提供更多“可能”。比如,可探索建立界别座谈会机制,对界别活动成果继续论证、不断深化,避免界别活动流于形式;政协可组织召开界别谈心会,邀请党政部门有关负责人,倾听界别声音,汇聚界别智慧等。特别是应根据各界别组织化程度不同的特点,鼓励各界别在方式选择、时间安排等方面的自主性,允许各界别在具体协商形式上进行大胆创新,不断增强界别协商的灵活性。关于界别协商成果的运用,主要体现为界别民主影响公共决策的程度,而提高界别协商的实效性是重要前提。这一方面需要强化界别与党委政府及其职能部门的对口联系,另一方面,也需要政协组织切实做好充分沟通、跟踪落实的工作。
        (八)加强政协界别协商议政的制度建设。
        中国的民主政治建设是一个渐进的过程,同样,协商民主的发展也是一个渐进的过程,界别协商的发展完善自然贯穿这一过程。这个过程始终与“理论创新、实践探索、加强规范”相伴而行,成熟的理论和成功的实践需要以规范的形式加以确认,而规范的形式将促使界别协商更加经常、更加有效,界别协商发挥的作用也将更稳定、效果也将更扎实。当前,推进界别协商制度化应该包括几个层次:
        1.加强顶层设计。协商民主制度建设是我国民主政治建设的一项崭新内容,一方面需要地方基层政协的探索实践,但更需要有顶层设计,需要对界别协商与政治协商及其他民主协商方式的概念、内容、形式和方法作出统一规定。特别是应在国家层面,出台相关的意见或制度,尽快推动政协章程甚至是国家大法的修订完善工作,用以指导地方的实践活动。
        2.完善具体制度。各级地方党委和政协应当根据上级规定,结合本地实际制定规范性文件,就界别协商的总体要求、组织领导、协商形式、协商内容、协商程序、服务保障等方面进行明确,用制度的刚性来推进界别协商,实现协商从随机到常规、从政策性到制度性、从“可以协商”到“应当协商”的跨越。开展界别协商,可以有效汇聚各界别的智力资源,有利于形成一些重大的决策参考意见,特别是行业性、领域性的决策参考意见。因此,在界别协商的制度建设中,应注意把界别协商与政协其他形式的履职活动衔接起来,增强履职的针对性和时效性,促进地方经济和社会发展重点工作的高效推进。
        3.出台实施细则。根据界别协商具体制度,建立界别协商的实施细则,规范从议题提出到成果反馈的工作环节,强化协商的可操作性。界别协商应尽可能坚持公开化,做到协商议题公开、协商过程公开、协商结果公开、党委政府采纳情况公开,还可以吸收部分界别群众代表参与协商。根据不同的议题确定不同的形式和方法,运用座谈协商会、工作交流会、政情通报会、专题咨询会等多种形式,使得界别协商主体多方参与,各方意见建议能够充分表达,实现交融交锋,达成共识,扩大政协界别工作的影响。
        4.制订协商计划。每年拟订协商计划,除突发事项临时动议外,应统筹安排年度界别协商工作,增加协商的有序性。在年初确定全年工作要点时,在全面把握党政工作中心和重点决策部署的基础上,精选优选界别协商议题,并纳入政协全年重点协商计划,明确界别协商的各项具体安排,积极有效地组织实施界别协商活动。
        综上所述,在中国特色社会主义政治发展道路与政治体制架构中,作为社会主义协商民主重要渠道的人民政协,其界别协商的方式、内容与成效,直接影响着协商民主在中国的发展前途和演进方向,只有从制度、体制、机制和方法等多个层面加强探索和创新,才能充分发挥政协界别的独特作用,才能深入推进界别协商议政成为人民政协履行职能的重要手段和基本途径。
        课题组组长:
        王济光  全国政协委员、民建重庆市委副主委(执笔)
        成  员:
        唐丽华  民建重庆市委理论宣传委员会主任、民建渝北区委主委
        刘  伟  民建重庆市委研究室主任
        丁晓华  民建重庆市委宣传处处长
        赵  宾  民建重庆市委理论宣传委员会副主任

 

来源:市政协理宣处 时间:2015年4月30日 【字号 【打印】 【关闭】