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健全委员联络机构完善委员联络制度研究
涪陵区政协课题组

        中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要从各层次各领域扩大公民有序政治参与,重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化,强调在政协自身建设上要健全委员联络机构、完善委员联络制度,以确保委员主体作用的充分发挥。重庆市涪陵区政协课题组就健全委员联络机构、完善委员联络制度进行了深入调研,在广泛听取各方意见的基础上形成本文。
        一、委员联络机构的性质、地位、作用
        委员联络机构是政协机关的常设机构,担负着团结、协助、敦促委员发挥政治协商、民主监督、参政议政主体作用的联络任务,具有机构本身的特定性、工作内容的丰富性及职能作用的综合性等三大特征,由此决定了委员联络工作在政协工作中的基础地位和在委员队伍建设、政协履职及政协自身建设中不可替代的重要作用。
        (一)委员联络机构本身的特定性
        1949年,第一届全国政协通过的《人民政协组织法》规定,政协常务委员会设秘书处,负责委员的联络、组织、协调等工作。1954年,第二届全国政协制定了《政协章程》,规定常务委员会设秘书处,秘书处下面设若干组,负责委员联络、组织、协调等工作。1980年,第五届全国政协开始设立办公厅,下设秘书处、外事处、人事处和信访处,委员联络工作归口秘书处。
        2002年机构改革,全国政协办公厅下设1个副部级机构、15个局级机构和5个事业单位。副部级机构是研究室,内设理论局、信息局、新闻局。15个局级机构是:秘书局、提案委办公室、经济委办公室、人口资源环境委办公室、教科文卫体委办公室、社法委办公室、民宗委办公室、港澳台侨委办公室、外事委办公室(办公厅外事局)、文史委办公室(中国文史出版社)、联络局(信访局)、人事局、机关事务管理局、老干部局、机关党委。其中联络局负责委员联络工作,主要职能为:负责全国政协委员视察、学习、调研、座谈等活动的组织服务工作;了解委员履行职责的情况,反映委员的意见、建议;负责文史专员和特定联系对象的联络服务工作;负责无党派委员的日常联络工作;负责全国政协书画室、京昆室开展活动与联谊和服务工作;负责政协委员和人民群众来信来访处理工作。
        全国政协的组织架构,为地方各级政协提供了样板,这样就形成了迄今为止的上下左右基本一致的组织架构及委员联络机构的基本定位。省级政协设办公厅,办公厅下设各专委会办公室,同时设立与专委会办公室平行的委员联络机构,主要职能一般被规定为联系下级政协组织。地市级政协为了与省级政协各部门对接,一般也在办公厅(室内)下设各专委会办公室,同时设立与专委会办公室平行的委员联络机构,主要职能也大都被规定为联系下级政协组织。区县政协设政协办公室及各专委会办公室,一般不设委员联络机构,其职能通常由政协办公室统揽,也就是说专门的委员联络机构到地市级政协组织基本告罄,只有少数区县政协设有专门的委员联络机构。
        总之,委员联络机构具有特定性。最初由《人民政协组织法》明确规定,后来体现在《政协章程》的规定之中,它是政协组织内部设立的具有行政编制的专门机构。中共统战部门、组织部门以及各民主党派都与政协委员具有或多或少的联系,但它们不是政协组织的专门机构,更不是联络委员的专门机构。街道、乡镇、社区的委员工作站、工作室、工作点等机构,是委员联系群众、助推经济社会发展的工作平台,虽然与委员联系密切,但委员工作平台并不是委员联络机构,而且它们是委员履职的自发组织,不占行政编制,不具有稳定的常设性,它可能因委员的变化而变化甚至因委员的变化而消失,它们虽然具有政协内部职能向外部社会延伸的倾向,但职能的延伸与机构的性质不是同一码事,所以委员工作平台不能以委员联络机构论。
        (二)委员联络机构工作内容的丰富性
        联络机构类型的多样性决定了工作内容的丰富性。联络机构一般可分为沟通型联络机构、服务型联络机构、管理型联络机构,联络机构的多样性也就决定了工作内容的丰富性。沟通型联络机构,包括单一沟通型及复合沟通型联络机构,前者如重庆市政协办公厅的联络处,主要职能是负责联系驻渝全国政协委员和党派团体,协调安排委员视察活动,其职能是相对单一的;后者如全国政协的联络局,不局限于对下级政协的沟通,也对本级政协委员保持多方面的联络。服务型联络机构,比如有的省政协的联络处,除具备沟通型联络机构的职能外,增加了替委员提供服务的职能:反映委员的意见和要求,负责委员的学习和培训工作,编辑有关学习参考资料,为委员知情出力、参政议政、建言献策创造条件等。管理型联络机构,比如有的市政协的委员工作联络处,除一般的联络服务工作外,增加了对委员履职进行日常管理的职能:负责提出换届后委员活动的分组方案,负责对委员履职情况进行考核并向常委会定期报告,同时向委员本人及相关部门、党派、团体等界别通报委员履职情况等。
联络方法的多样性决定了工作内容的丰富性。有以团结的方法开展联络工作的,比如听取委员对政协工作的意见、关心委员的各种困难等。有以协助履职的方法开展联络        工作的,比如编发参政议政资料、组织委员学习培训等。有以敦促委员履职的方法开展联络工作的,比如对委员履职情况进行考核、表彰、通报等。有通过信息沟通的方法而开展联络工作的,比如通过电话、短信、网络等传递相关信息而开展联络工作。有通过组织召开各种会议的方法而开展联络工作的,比如就增进党派合作、突出界别特色、发挥委员主体作用、加强专委会基础作用和加强机关建设等召开各种座谈会,通过座谈会的形式开展委员联络工作。有通过组织各种活动的方式而开展联络工作的,比如组织视察、考察、调研、征文、论坛等活动。有通过赠阅报刊的方法开展联络工作的,等等,不一而足。
        (三)委员联络机构职能作用的综合性
        如上,委员联络工作从内容到形式几乎涵盖了政协全部工作。第一届全国政协到第五届全国政协只有秘书处,无需办公厅的原因正在于此,包括各专委会的职能都是从秘书处这个联络机构的职能中分离出去的,各级地方政协亦然。
        委员联络工作涵盖政协三大职能及“五位一体”自身建设的方方面面,不但关注委员在某一领域的具体履职情况,而且关注委员在所有领域的一般履职情况,将委员在各个方面的履职情况综合起来,对委员履职作出综合评价,并据此决定对特定委员的联络方向及工作重点。所以,委员联络机构的职能作用具有明显的抽象性、一般性、综合性,这是政协专委会及政协其他机构所不能替代的。
        (四)委员联络机构的地位和作用
        习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上指出,政协委员是政协工作的主体。要尊重和保障委员民主权利,完善委员联络制度,健全委员联络机构,为委员履职尽责创造良好条件。希望广大政协委员切实发挥在本职工作中的带头作用、界别群众中的代表作用,不负重托,不辱使命。委员联络工作是一项基础性很强的工作,不但在委员队伍建设中具有不可替代的重要作用,而且在政协履职及政协自身建设等方面都具有不可替代的重要作用。就政协履职而言,它具有引擎作用,是委员主体作用的发动机,联络工作的质量直接决定政协履职的质量。就政协自身建设而言,它具有牵一发而动全身的联动作用,是政协组织的连接器、调频器、孵化器、放大器,联络工作的优劣间接决定政协自身建设的成效。因此,必须按照中央的要求,完善委员联络制度,健全委员联络机构。
        二、委员联络工作目前存在的主要问题
        全国政协《关于贯彻落实<加强政协工作意见>的情况报告》(以下简称《报告》)指出,各地在贯彻落实《加强政协工作意见》过程中主要存在以下问题:在对人民政协认识方面,有的党政领导干部对多党合作和人民政协的重要地位作用认识不足,对人民政协事业发展面临的新情况新问题重视和研究不够,存在政策落实有差距、工作开展不平衡等情况;在人民政协工作制度化建设方面,政治协商不同程度存在表面化、随意性等现象,民主监督作用发挥不够,参政议政的意见反馈和成果转化不够规范;在政协委员作用发挥方面,有些地方对政协委员提出的意见建议重视不够,部分委员参与政协工作的积极性主动性不高,对少数不能履职的委员缺乏有效的督促机制;在人民政协自身建设方面,界别特点和优势需要进一步发挥,专门委员会设置需要规范,政协机关干部交流难,基层政协普遍存在人员编制紧缺等问题。该《报告》对问题的分析总结是到位的,就委员联络工作而言,存在的主要问题表现在以下方面。
        (一)联络机构有待健全和规范
        一是联络机构有待健全。多数基层政协组织没有设立专门的委员联络机构,以至委员联络工作普遍缺位,委员主体作用的发挥普遍不充分。全国60余万政协委员,大约80%属于基层政协委员,而基层政协委员中真正发挥委员主体作用的人数不多,也存在委员一年就参加一次全委会的现象。形成这种状况的重要原因之一,就是没有专门机构去保持与委员的联络,去团结委员履职、协助委员履职、敦促委员履职,这样的工作目前基本处于没有专六机构和专门人员去抓的状态。
        二是联络机构的名称有待规范。有称联络机构的,如全国政协的“联络局”、重庆政协的“联络处”;有称委员联络机构的,如四川省政协的“地方政协和委员联络委员会”;有称委员工作机构的,如湖北省枝江市政协的“委员工作委员会”,等等。名不正则言不顺,言不顺则事不成,名称不统一则事权和职能就可能相去甚远。
        三是联络机构的层级有待规范。有的委员联络机构与专委会平级,如四川省政协的“地方政协和委员联络委员会”、湖北省枝江市政协的“委员工作委员会”。有的委员联络机构仅与专委会的办公室平级,如全国政协的“联络局”、重庆政协的“联络处”。层级不同力度不同、作用不同,统一层级应当作为规范联络机构的起码要求。
        四是联络机构活动边界有待规范。多数政协组织的委员联络机构只在政协内部发挥作用,也有少数政协组织的委员联络机构成了政协机关向乡镇街道延伸的行政机构,比如浙江省慈溪市政协的“镇(街道)联络委员会”、内蒙古喀左县政协的“乡镇(场、工业园区)工作联络委员会”。全国政协章程规定,政协组织最低层级为县级,县级以下不设政协组织,县级政协设立乡镇街道联络机构是否恰当有待规范。
        五是委员联络机构的职能有待明确。如上,委员联络机构的职能目前同时存在三种类型,即沟通型、服务型、管理型,到底如何定位需要进行统一和规范。这些问题如果不能妥善解决,必然影响委员主体作用的充分发挥,导致相当数量的委员成为“开会”委员。
        (二)联络制度有待完善和规范
        沟通性规定较多、履职性规定较少。比如在全国政协联络局的职能规定中、在重庆市政协联络处的职能规定中,只有沟通性职能规定,几乎没有履职性职能规定。有的委员思想境界不高、缺乏忧国忧民意识,积极性、主动性不强,责任感和使命感淡薄,履职的内在动力不足。有的委员文化水平较低,参政议政能力不强,难以提出具有全局性、前瞻性、针对性、科学性、可行性的意见和建议。因此建立健全履职性联络制度、规范委员联络机构职能职责就显得非常必要。近年各地政协围绕“五位一体”自身建设,逐渐嵌入履职性职能规定,虽然收到一定效果,但需要进一步完善和规范的地方还较多。
        服务性规定较多、管理性规定较少。以做得比较好的河北省政协联络处的主要职责为例:在列明的十条主要职责中,沟通性规定占六条,服务性规定占三条,管理性规定仅占一条。在各级各地的政协组织中,“干不干一个样、干好干坏一个样”的现象还比较普遍,激励机制不健全,约束机制总体缺位,委员身份成为一种政治荣誉,而不是责任和使命的象征。这就需要建立健全委员考核、激励、约束制度。可见,对委员履职进行必要的管理,并且形成制度化、规范化、程序化早已迫在眉睫。
        目的性规定较多、方法性规定较少。纵观各级各地委员联络制度,联络什么基本上在职能定位中已经充分体现出来了,但如何联络的具体方法、具体措施尚普遍缺乏细化规定,导致工作的随意性较大,规范性不足,以至“雨点大、雷声小”的情况时有发生。例如委员的角色冲突问题,委员总是界别中的一员,既受本职工作的限制,又受委员职责的牵引,二者之间常常是对立的。作为界别中的普通群众,如果给界别主管部门提意见,很可能委员资格旁落,甚至被穿“小鞋”;作为界别中的实权派,更担心“自提自办”“自找麻烦”。如此一来,无论普通群众还是手握实权的委员,除为本界别“争名夺利”外,对本界别存在的实质性问题往往讳莫如深,从而严重影响了委员主体作用的充分发挥。如何破解这样的二难选择,是应当用制度去规范和调整的,如何通过科学的工作程序,让目的与方法更加有效地统一起来,这样的制度安排目前还很缺乏。又如有的国家机关对多党合作和人民政协的地位作用认识不足,对委员的意见建议重答复、轻落实,甚至根本不作正面回应,严重挫伤了委员的积极性,以至“不说白不说、说了也白说”的现象还比较普遍。这就需要委员联络机构站出来替委员履职提供帮助,协调有关部门正面回应、并积极落实委员正确的意见和建议,诸如这方面的规定几乎长期处于空白状态。
        定性要求较多、量化考核较少。就委员履职服务管理而言,各级各地政协组织无不要求委员认真履职,但怎样才算认真履职普遍缺乏量化考核具体指标。大家比较一致的看法是,每位政协委员每年至少提交1件提案、1条社情民意,这应当是行之有效的量化考核基本指标。但也有人认为这样一刀切并不科学,说这是唯提案论、唯社情民意论。理由是委员履职是全方位的,提案和社情民意只能体现委员履职的极小部分,不能代表委员履职的全部。反对者并非完全没有道理,因此提案和社情民意只能作为参照系,除提案和社情民意之外,应当将其他履职活动纳入履职考核范围,将其他履职活动成绩和提案、社情民意折算成分值,最后以总分值作为履职情况的评价依据。
        三、进一步健全委员联络机构完善委员联络制度的思考
        在中国共产党领导下,以促进党派合作、突出界别特色、发挥委员主体作用、加强专委会基础作用和机关建设为重点,“五位一体”全面推进人民政协自身建设是新时期、新阶段对政协工作提出的新要求。进一步做好委员联络工作,是政协自身建设的重要内容,是充分发挥委员主体作用的关键环节。
        (一)健全和规范委员联络机构
        关于建立健全基层政协组织委员联络机构。目前多数基层政协组织没有设立专门的委员联络机构,导致委员联络工作普遍缺位,委员主体作用普遍欠佳,因此应当考虑在基层政协组织建立健全委员联络机构。明确界定委员联络机构是行政占编机构,委员工作站(室)是委员工作平台,两者之间没有行政上的隶属关系,只有业务上的隶属关系。鼓励、扶持平台建设,加强对平台工作的指导,规范对平台工作的管理,建立健全激励约束机制。让“政协联络组”转化为“委员联络组”,有的区县将乡镇、街道、园区等“政协联络组”作为一级政协组织对待,事实证明这样做的必要性和可行性都有待商榷,而且与政协章程的规定不符,章程规定县级政协组织为基层政协组织,在乡镇、街道一级不设政协组织。
        关于委员联络机构名称、层级、职能的规范。作为常设机构,委员联络机构的名称、职能、层级应当统一规范。建议各级政协组织的委员联络机构都以“委员联络机构”命名,比如全国政协称“委员联络局”,省级政协称“委员联络处”,地级政协称“委员联络办”,县级政协称“委员联络室”。建议县级以上委员联络机构统一规范为政协办公厅(室)的下属机构,与各专委会办公室平级,县级政协组织的委员联络机构亦可与专委会平级(县级政协委员联络工作更直接),这样上下方便对接,左右方便衔接,内部方便连接,有条不紊。建议将委员联络机构的职能规定为四个方面,首先是联络沟通的职能,其次是组织协调的职能,再次是服务委员的职能,最后敦促委员履职的职能,四大职能互为条件、互为因果,共同指向充分发挥委员主体作用的根本目标。
        (二)健全和完善委员联络制度
        委员联络制度的核心是委员履职制度,目前在国家层面尚无这样的制度,多数地方政协也没有这样的制度,少数地方政协进行了有益的探索,但目前大都尚欠成熟。完善委员联络制度,必须以提高委员履职的积极性、主动性、实效性为立足点。
        注重政协意见的提名制度。最初的政协组织法及最初的政协章程,都明确规定委员人选的决定权归政协组织本身。后来由界别推荐、统战部门、组织部门提名,在大会召开前夕统战部门才与政协党组协商并形成惯例,由于时间仓促、来不及了解更多情况,政协党组往往不便或难以提出实质性意见,于是委员人选基本上由有关部门说了算。对委员人选的前期发现、推荐、培养、提名、公示等环节,政协组织缺乏提前介入,以致选拔和使用有些脱节。由于多方面的原因,包括一些政协组织的原因,造成不具备参政议政能力、不关心人民政协事业的人员进入了委员队伍,在一定程度上导致委员队伍综合素质先天不足。针对这种情况,政协组织应当至少在换届前1年开始介入下届委员遴选工作,主动与统战部门、组织部门、界别及委员人选本人建立联络沟通渠道,以求将热爱政协事业、具有参政议政能力的优秀人才选拔到委员队伍中来。
        完善知情明政的服务制度。知情明政是提高参政议政质量的前提和保证。组织委员学习时事政治、编发参政议政参考资料等都是帮助委员知情明政的好方法,这些方法必须坚持,而且应当在制度化、规范化、程序化方面狠下功夫。委员联络机构应当为委员知情明政创造更多的便利条件。比如委员因调查研究的需要,可以申请委员联络机构向有关部门调取相关信息资料,可以向委员联络机构申请到相关部门了解情况,在委员对提案办理进行跟踪的过程中,就没有针对性的回复提出质询等情况,委员联络机构应当旗帜鲜明地支持委员工作、附议委员正确的意见和建议。
        完善激励约束的考核制度。激励机制是通过考核形成的,许多地方政协都对委员提出了年度基本任务,比如重庆市涪陵区政协提出了“五个一”要求(每年至少提交1件提案、反映1条社情民意信息、参加1次调研视察、在政协会议上提1条意见建议、办1件好事实事),目前普遍存在的主要问题在于对超额完成任务的委员如何进行激励鲜有系统考虑。建议以撰写提案、社情民意数量质量和参加专题协商会、座谈会、研讨会,参加视察、调研、论坛、征文、刊物投稿、招商引资、捐资助学、社会服务等活动为参数,设立相应分值,建立委员履职量化考核机制,对年度考核结果在大会期间以通报的形式发给全体委员,对特别优秀的委员予以大会表彰。换届时,将委员历年履职考核结果作为是否继续连任的主要依据,并尽最大可能协调界别部门、统战部门、组织部门支持政协组织对优秀委员的连任提名,克服目前存在的留任不履职委员、推荐关系委员等不良现象。在年度考核中,第一次不合格者予以正面提醒,两次不合格者予以谈话批评,三次不合格者劝其辞去委员职务;前4年考核平均分值不满60分者,不得继续连任下届政协委员;将委员年度考核结果通报给所在界别及所在单位,并抄送统战部门、组织部门。
        完善活动程序的安排制度。上述四项制度均为目的性的工作制度,合理的工作目标必须靠合理的工作程序去保障。比如会议召集程序、参观视察程序、沟通协调程序、学习培训程序、资料遴选编辑发放程序等等。这些看似简单、甚至看似可有可无的制度,恰恰决定了履职效果的优劣。目前地级以上政协组织对活动程序的控制相对较好,比如何时、何地开展什么活动,有哪些人参加、与会者需要进行哪些准备等,一般均能提前一周左右通知,不但有电话通知,而且短信、邮件并用,预通知后,临到开会前还用电话等方式再提醒一次,会上有议程、有与会者名单(姓名单位职务职称)、有座牌。而有的区县政协组织不重视这些细节,有不给与会者准备时间,今天通知、明天开会,上午通知、下午开会的现象也时有发生,有的会上没有议程、没有与会者名单,一届下来委员之间互不相识,甚至政协主要领导都不完全认识委员的情况也时有发生。所以,必须建立健全活动程序的安排联络制度,诸如何时何地干什么、怎样干、谁主持、谁参加等,在政协机关的内部运行机制上必须实现制度化、规范化、程序化。
        (三)鼓励基层政协联络机构拓展职能
        在我国的机构设置中,党委、人大、政府、司法等组织机构,都延伸至乡镇街道一级,有的甚至还延伸到村社一级,而政协的组织机构到县级就中止了。这种状况对政协组织广泛了解社情民意、深入调查研究、助推经济社会发展都带来了不便,客观上制约了政协组织职能作用的充分发挥。这就为基层政协委员联络机构拓展职能提供了广阔的空间,目前不少基层政协在乡镇街道建立委员工作站、在社区建立委员工作室,或者设立专项服务团(队、组)等,收到了明显效果,让委员履职接地气,以地气强底气,以底气壮志气。
        需要强调的是,街道乡镇社区等委员工作平台仅仅是委员联络机构职能的延伸和拓展,并不表示委员联络机构本身的延伸和拓展,机构与机构的职能不是同一概念。
        基层政协联络机构向下延伸职能是政协自身建设的需要。政协自身建设主要包括五个方面,即促进党派合作、突出界别特色、发挥委员主体作用、强化专委会基础作用、加强机关建设。这五个方面中,发挥委员主体作用是中心环节,党派合作、界别特色是通过委员活动去展示的,没有委员活动谈不上党派合作及界别特色;专委会的基础作用植根于委员履职的基础作用,专委会本身并不发挥任何作用,它的作用是依靠具有特定领域参政议政能力的委员群体发挥出来的;机关建设同样离不开委员的主体作用,机关工作人员中诸如常委、主任、秘书长等中坚力量,没有一个不是政协委员,这些同志首先是委员,然后才是常委、主任、秘书长,而机关建设工作的优劣,恰恰主要取决于这些常务委员的履职情况。所以委员主体作用是政协自身建设的中心环节,在政协自身建设中离不开委员主体作用的发挥。拓展委员联络机构工作职能,创新委员履职平台,建立街道、乡镇、社区、园区等委员工作机构,可以为委员履职提供更多施展才华的舞台,有利于委员主体作用的充分发挥,从而推动“五位一体”自身建设滚滚向前。
        基层政协联络机构向下延伸职能是提升履职效果的需要。委员联络机构工作职能向下延伸,设立委员工作平台,可以增强政协组织与广大群众的联系,使政协组织的坐而论道更加接近实际。就目前而论,参政议政的背景资料主要依赖政府部门提供,由于知情明政的信息来源只有一个声音,很容易导致在参政议政中也只有一个声音,委员们很可能发自内心真诚地拥护政府部门的每一项决策。然而由于社会生活的复杂性,政府部门不可能永远正确,有时政府部门的某些决策并非底气十足,他们真心实意想听听政协组织的意见,而政协组织由于信息不对称,根本提不出有价值的意见。委员通过工作平台直接向社会采集的信息资料就突破了“一个声音”的限制,有利于参谋作用、智囊作用的充分发挥。委员工作平台还有一个重要作用是收集、整理、反映群众的合理诉求,传达国家的方针政策,在政府与社会之间架起一道桥梁,使各方利益主体,通过理性的政治参与而达成更多的妥协和谅解。
        (四)搞好顶层设计推进委员联络工作
        委员联络工作是一项基础性很强的工作,无论是联络机构的健全还是联络制度的完善,目的都是为了充分发挥委员在政治协商、民主监督、参政议政方面的主体作用,都与政协制度的顶层设计紧密相关,不改革顶层设计的制度安排,不增强顶层设计的科学性,委员的主体作用最终很难充分发挥。委员联络机构的沟通、协调、服务、敦促四大职能都不是孤立的,其职能作用发挥得好不好,无不与顶层设计的制度安排直接相关。比如联络机构有义务为委员践行民主监督职责提供协调服务、支持委员正确的意见建议,民主监督往往是个案性的、批评性的,现行《提案工作条例》规定,对指名道姓的提案不予立案,试想,这样的制度安排,让委员联络机构如何为委员践行民主监督职责提供协调服务呢?如何支持委员正确的意见建议呢?
        增强法律制度顶层设计的科学性。1949年,第一届全国政协通过的《政协组织法》第一条规定:中国人民政治协商会议是全国人民民主统一战线的组织,旨在经过各民主党派及人民团体的团结,去团结全国各民主阶级、各民族,共同努力,实行新民主主义......以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国”。第七条规定:人民政协在普选的全国人大召开以前,行使人大职权,在普选的全国人大召开以后,就有关国家建设事业的根本大计或重要措施,向全国人大或中央人民政府提出建议案。这些最初的立法规定表明,我国的政协制度既是政党制度又是国家制度,此时的政协组织及其活动是有法律依据的。1954年,全国人大召开,共同纲领被宪法取代,政协职权被人大取代,政协组织法被政协章程取代,自此政协组织及其活动失去了法律依据。如今企业、群团、学校、医院、居委会、村委会等,任何组织都有其存在及活动的法律依据,唯有政协是个例外。政协组织及其活动除宪法序言中提到“政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”之外,却找不出任何法律依据,宪法正文中没有关于人民政协的任何表述,以至“不说白不说、说了也白说”的现象普遍存在,“想尽职怕越位”、“想主动怕错位”、“想帮忙怕添乱”的顾虑普遍存在,从而在法律层面严重制约了委员主体作用的充分发挥。
        让人民政协制度入宪并为政协活动立法。政协的职能作用、组织规模、资源配置、人才占有、财政供给、在国家生活中的地位与人大相近,让政协组织及其活动入宪,为政协组织及其活动立法。人民政协实际上已经具备了国家机构的规模、结构和职能,政协制度与人大制度都是最重要的政治制度,应当让它们在国家层面上相辅相成、相得宜彰。因此,中共《加强政协工作的意见》讲的,中国人民政治协商会议“是中国人民爱国统一战线的组织”,是“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”,是“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”等表述应当写进《宪法》;《中国人民政治协商会议组织法》应当进行重新修订恢复其效力,《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《提案工作条例》等规范性文件应当上升为法律。
        增强各种制度相互协调的科学性。中共中央出台的《关于加强人民政协工作的意见》、全国政协制定的《中国人民政治协商会议章程》、《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等,均载明民主监督的内容,包括对国家机关的履职情况进行监督、也包括对国家机关工作人员的履职情况进行监督;均载明民主监督的形式包括委员举报、委员提案、委员视察等。现行《提案工作条例》却规定,对指名举报的提案不予立案,还规定进入诉讼及仲裁程序的不予立案,诉讼中不予立案可以理解,但两审终审后的冤假错案也被排斥在提案监督之外就明显不科学了。政协的两大基本职能是政治协商和民主监督,参政议政不过是对二者的延伸。政治协商主要是建设性的,民主监督主要是批评性的;政治协商主要是全局性的,民主监督主要是具体性的;两者同样重要,同样不可偏废。《提案工作条例》使民主监督很难在制度层面找到着力点,导致民主监督在提案工作中基本上成为无法兑现的空头支票。
        健全委员联络机构、完善委员联络制度,保障委员联络机构职能作用的正常发挥,光靠联络机构本身、联络制度本身,是很难实现预期目标的,不断增强顶层设计的科学性已经时不我待。

来源:市政协理宣处 时间:2015年4月30日 【字号 【打印】 【关闭】