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关于人民政协政治协商制度化规范化程序化建设研究
北碚区政协课题组

        政治协商是中国共产党实施多党合作民主政治的主要形式,是人民政协的首要职能,也是人民政协得以存在和发展的基本依据。提高人民政协政治协商的实效和水平,关键在于加强人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设。人民政协成立65年来,尤其是中共中央《关于加强人民政协工作的意见》颁布以来,各地政协对政治协商制度化、规范化、程序化建设进行了诸多积极探索,取得了一定的成果,但仍存在不少问题。人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设,无论是理论上的探讨,或者是现实中的操作,都还有继续深化的必要。
        一、人民政协政治协商制度化规范化程序化的基本内涵
        制度化是将共同遵守的规程与准则固定下来,形成比较成熟的制度体系的过程和结果。制度化是群体与组织发展和成熟的过程,也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程。政治协商的制度化,就是通过某些具体的制度设计、制度安排,将政治协商的愿望、原则、权利等以制度的形式确定下来,变成社会共同体内所有成员共同遵守的办事规程和行为准则。人民政协的政治协商,是我国政治架构规定的最大的制度性的政治协商,制度化是发挥其作用的最基本的条件之一。制度化的政治协商,不因领导人的改变而改变,不因决策者的好恶与关注点的改变而改变,唯有如此,才能保证政治协商落到实处。
        规范化即以理性的规则划定行为的边界,建立合适的秩序。这是使组织和事物遵循主体希望的标准发展的过程和结果。政治协商的规范化,就是通过一系列明确的、具体的、具有刚性的行为准则,使政治协商的各个要素、协商过程实现标准化的过程和结果。这些准则包括对各协商主体的行为边界、协商内容的涵盖范围、协商形式的选择、协商结果的处置等规定。政治协商的规范化是减少协商随意性,提高协商严肃性,保障协商质量的基本要求。
        政治协商的程序化,是对协商过程各个环节的明确规定,它要求在利益表达、意见集中、形成决定的过程中,都严格地遵循既定程序。严谨、科学、合理、完整而且清晰的程序,是提高落实既定工作任务,提高工作效率的不二法则。政治协商的程序化是保证政治协商得以顺利进行的重要机制,这是以程序正义来保障实体正义的民主机制。
        政治协商制度化、规范化、程序化相互依存,相互作用,共同构成协商机制的有机整体。其中,制度化是核心,规范化是基础,程序化是途径。规范化、程序化是为了更好的制度化,是为实现制度的功能提出的更加具体的要求。所以,规范化、程序化本身也是制度化的表现,是制度化的进一步强调。
        二、人民政协政治协商制度化规范化程序化建设的基本历程与主要成就
        (一)基本历程
        随着我国的政治经济发展变化,人民政协政治协商在制度化、规范化、程序化建设上经历了萌芽与初创时期、探索与曲折时期、恢复与发展时期、完善与提高时期。
        1.萌芽与初创时期
        我国的多党合作与政治协商制度,其雏形始见于陕甘宁边区的抗日民主政权。1940 年3 月,中共中央发出的《抗日根据地的政权问题》明确提出了“三三制”原则。1949年9月,中国人民政治协商会议第一次会议在北京召开,会议代行全国人民代表大会职权,通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》等重要文件。
        2.探索与曲折时期
        随着1954年第一次全国人民代表大会的召开,人民政协代行人大常委会的使命结束,随即转为统一战线组织和政治协商机构。1954年12月,中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议根据人民政协任务的变化,制定了《中国人民政治协商会议章程》,提出适合于人民政协作为统一战线组织的纲领和组织原则,对人民政协的性质、任务和共同遵守的准则等作了明确规定。1956年,中共提出 “长期共存,互相监督”的多党合作方针。自1957年反右斗争扩大化,到1977年徘徊时期,多党合作与政治协商制度受到严重挫折,处于停滞状态。
        3.恢复与发展时期
        1978年2月,停开13年后的全国政协会议恢复召开。这次会议根据新的情况,修改了政协章程。1982年、1994年、2004年,政协全国委员会又先后修改了政协章程,对人民政协的性质、地位、职能以及委员的权利义务等等进行了重新规定,明确了政治协商、民主监督、参政议政为人民政协的主要职能。政协章程的修改与完善,为人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设奠定了坚实的基础。1989年1月全国政协制定了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》。该“规定”将全国人大常委会、国务院、中央党政有关部门也列入了协商主体,还明确了协商的原则、内容、形式、程序和保障措施。1989年12月《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布实施,使我国的多党合作和政治协商逐步走上了制度化、规范化的轨道。1993年, 八届全国人大一次会议通过的宪法修正案,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被纳入其中,首次赋予了多党合作与政治协商制度宪法依据。1995年,中共中央转发了全国政协修改制定的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,并明确指出:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”由此,人民政协从内部协商上升为国家制度层面的协商得到认可,对加快人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设发挥了十分重要的推动作用。
        4.完善与提高时期
        2005年和2006年先后颁布的《中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(即中共中央两个5号文件),均明确提出“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。”并对政治协商的基本原则、主要内容、基本要求等作了进一步完善,使政治协商制度化、规范化、程序化建设向前迈出了一大步。在此基础上,2007年10月,中共十七大报告提出“把政治协商纳入决策程序,完善人民民主监督机制,提高参政议政实效”。2009年9月,胡锦涛同志在庆祝人民政协成立60周年的讲话中,要求各级党委“积极推进政治协商,民主监督,参政议政制度建设。”2012年11月,中共十八大报告第一次提出“建立健全社会主义协商民主制度”。这些文件与讲话,既是人民政协政治协商制度化、规范化、程序化的本身的不断完善和体现,同时也为各地的探索实践提供了基本的政策依据。不少地方党委、政协据此进行了积极的探索。比如,2009年,中共广州市委颁发《政治协商规程(试行)》, 中共北京市委颁发《关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》。还有不少省市、地县出台了类似文件。这些探索实践,为有效推进人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设做出了积极贡献。
        (二)主要成就
        经过65年的探索与实践,人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设取得了重大进展,主要表现在以下几个方面:
        1.基本形成了人民政协政治协商的制度体系
        首先,在宪法序言中载明“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,通过宪法在政治体制层面对人民政协政治协商制度给予了基本保障。在实际政治运作中,人民政协从全国到省、市、县的普遍建立,并作为与党委、人大、政府并列的“四大家”之一而存在和发展。从国家到地方,建立了得到广泛关注的 “两会”制度。其次,经过多次修订的《政协章程》为人民政协的一切活动提供了基本的规范,成为人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本依据。第三,执政党的一系列文件、主要领导人的讲话以及各地党委和政协制定的相关文件政策,集成了人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设成果,同时又为其创新与推进,提供了实际的指导与活动依据。
        2.初步确立了人民政协政治协商的基本原则
        2005年和2006年中共中央两个5号文件以及中共十七大、十八大报告精神,使人民政协的政治协商基本原则跃然而出,即:“把政治协商纳入决策程序”,“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行政治协商”。 不少地方政协在此基础上总结的协商活动“三在前,三在先”原则,得到了人民政协领域的广泛认同。在具体协商活动中,一些地方还探索出了一些操作性原则,比如,执政党总揽全局、协调各方的原则,协商主体平等原则、广泛参与原则,协商过程求同存异原则、相互包容原则等等。
        3.初步规范了协商的基本要素
        首先,协商主体逐渐明确。1994年修订的政协章程,在1982年政协章程规定的中国共产党、民主党派、人民团体三大方面的协商主体的基础上,增加了人大常委会、人民政府两个主体,标志着政治协商主体范围设定基本完成。2004年及至今沿用的政协章程,仍然是这五大方面的主体。第二,协商内容逐渐具体。2006年中共中央5号文件规定,人民政协就“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题”进行协商。第三,协商形式逐渐丰富。政协章程规定了政协例会、建议案、提案等协商形式;2006年中共中央5号文件提出以政协全体会议、常委会议等政协各种例会为主的八种政治协商的主要形式;中共十八大在此基础上又提出了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、基层协商等途径和形式。第四,协商的程序逐渐建立。在各地的探索中,形成了一些协商议题的提出、确定,协商过程的操作程序,协商结果的处理程序。许多地方的提案办理协商程序,是其中做得较好的部分,具有一定的刚性约束。
        三、人民政协政治协商制度化规范化程序化建设中存在的主要问题及原因分析
        (一)主要问题
        1.协商准备阶段中存在的问题
        一是协商内容不够明晰。相关规定都比较笼统,不易把握。比如,2006年的中央5号文件规定协商的内容为“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”。那么,究竟什么才算是重要问题?数额达到多少的项目才算重要问题?法律法规应该算是重要问题,但可否列入协商内容?此类问题即便在各地的“实施意见”或者“规程”中,至今也没有十分明确的回答。二是协商议题提出的主体缺位。如前所述,人民政协政治协商应该包括中国共产党等五大方面的主体,但日常的运作中,一般都是政协提出协商议题,少数地方有党委和政府安排议题。在提交协商议题主体角色方面,本应成为重要组成部分的民主党派、人民团体,处于模糊状态,而人大常委会的主体角色基本处于缺位状态。三是协商计划公示缺位。人民政协的政治协商,一般都是不需要保密的公共事业,目前却鲜有如干部选拔那样将协商计划提前公诸于众的,致使政治协商的公开性和群众认同度大打折扣。四是协商议题的调研不够充分。不少协商活动的参与者是在参与协商的当天或当时才得到协商的议题,根本没有时间去思考调研,导致只能凭印象和经验对严肃的协商议题作缺乏深度的发言,从而影响了协商的质量,也影响了协商主体的积极性。
        2.协商实施阶段中存在的问题
        一是协商参与双方的力量失衡。这种失衡表现在两个方面。在数量上,参与政协协商的成员,一般都是作为民主党派、人民团体或界别代表的政协委员占了绝大多数,而同样作为协商参与者的党委或政府的代表人数太少。在“分量”上,党委和政府的与会代表说话的分量则远远高于其他参与者,占有相当话语优势。二是主体的协商意识普遍淡薄。协商参与各方都比较缺乏平等协商、谅解包容的意识,经常自说自话,一些政协委员或者歌功颂德、回避矛盾,或者过于激烈、固执己见。一些党委和政府的协商代表自觉高人一等,不屑商讨,发言多以宣传政绩为主,对现实问题轻描淡写,对委员提问敷衍塞责。协商会议往往开成通报会议、咨询会议。严肃的政治协商成了走过场,做形式的工具。三是协商的组织者角色定位不准。在人民政协的协商,人民政协是协商平台,协商的组织者即人民政协应该持中立态度,不偏不倚,维持协商在正常秩序中进行,引导协商参与者以积极的心态、适宜的方式表达自己意见建议。但协商组织者往往偏向党委政府一方,考虑的是“顾全大局”,“与党委政府保持一致”。组织者的这种心态,对政协委员的协商积极性是有一定影响的。
        3.协商意见处理阶段中的问题
        一是协商结果不够透明。协商之后到底达成了什么结果,很少向社会公开,社会的知情与监督也就谈不上。二是整理报送内容避重就轻。协商意见的报送,通常是作为组织者的人民政协担任。报送协商结果时,往往回避主要矛盾,或者把尖锐的意见或措辞改成温和的表达,影响了意见建议的真实传达。三是采纳办理重表态轻落实。几乎每一位参与协商的党政领导都“认为”委员们的意见建议很重要,很有启发意义,均表示会后将认真研究落实,有的甚至当场给部门提出承办协商意见的要求。但事实上,真正落到实处,化为行动的比例不高。四是反馈情况不到位。承办部门对协商结果运用情况,鲜有反馈,参与协商的委员们也无从得知自己的意见建议是否得到认可或采纳。
        当然,人民政协政治协商各阶段的制度化、规范化、程序化建设中存在的上述这些问题,也不能一概而论。有的具有一定的普遍性,有的是部分存在,有些地方严重一些,有些地方轻微一些。不过,都或多或少存在着一些需要改进的问题。
        (二)原因分析
        导致人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设力度不够的原因是多方面的。我们认为,最根本的原因,在于法制化的滞后、必要工作机制的缺乏以及传统政治文化的影响。
        1.法制化的滞后是根本原因
        目前,就人民政协内部来说,其制度化、规范化和程序化建设已经达到了相当的水平。但是,人民政协运行的主要依据是党的文件和《政协章程》,虽然它们对政协履职具有相当的规范作用,但不具有法律的普遍性、强制性、稳定性。而人民政协政治协商的主要对象,并非政协内部各成员,而是掌握政治资源的执政党以及人大常委会、政府和司法机构等国家机关。两个“5号文件”,也只对执政党和人民政协之间的关系进行了规范,并未延及人大常委会、政府和司法机构,而现实政治协商活动中,这部分才是协商的主要对象。目前,除了《宪法》序言中对人民政协122个字的定性外,再无任何法律条文对人民政协包括政治协商在内的履职行为进行规范,致使政治协商处于“无法可依”的状态。制度化的最大成果就是法制化,法律法规才是最稳定、最广泛、最具有约束力的制度。法制化同时也是制度化、规范化、程序化建设最基本的保障。没有法制化,制度化、规范化、程序化只能在浅表徘徊,缺乏真正的权威性和严肃性,不具有真正的执行力度。这也正是这么多年来众多的文件、政策与数以十万计的人们无论如何努力也难以真正将人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化向纵深推进,取得实质性进展最根本的原因。
        2.必要工作机制的缺乏是直接原因
        靠贯彻文件精神和领导人讲话精神,在我国这样的政治现实中也具有相当的效力。其前提是具有相应的具体的执行机制。比如,中共十七大和十八大报告都强调将政治协商纳入决策程序,文件精神是有了,但是,缺乏具体的执行机制。目前,除少数地方党委制定了《政治协商规程》,在一定程度上贯彻了将政治协商纳入决策程序的中央文件精神,作为决策机构,大多数地方党委的工作程序中,并未将政治协商作为工作环节之一。缺乏这一必要的程序机制,协商并非决策之必需环节,就只能依赖领导人的好恶或工作习惯来开展。政治协商实施过程中的操作机制、对协商结果的反馈与追踪监督机制等等,也同样普遍缺乏。这些必要的外部工作机制的缺乏,是影响人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设无法深入推进的直接原因。
        3.传统政治文化的影响是重要原因
        由于统治者的提倡与推崇,数千年的儒家文化对中华民族的思维与行为模式影响至深,尽管其中蕴含着许多宝贵的精神财富,但儒家文化偏重等级与人治、大一统的政治与思想观念同当今社会政治的民主化潮流是有一定冲突的。等级观念的体现之一就是臣民意识浓厚,缺乏公民精神;人治的渊源既有专制的成分,也有精英治国的理念;大一统的政治观念造成过多强调合作与协同而忽视差异与制约。人民政协的政治协商必须具备一般协商民主的基本要素,比如,协商主体人人平等,协商过程公开博弈,协商结果求同存异等。在我们的政治协商中,处于领导地位者高高在上,如果乐意倾听其他参与者的意见建议,他们的表现被视为“礼贤下士”,是道德修养的结果,而非协商主体人人平等的“理所当然”。被整个社会广泛接受的这种不平等意识,成为了民族的集体无意识。在前述政治协商各个阶段的制度化、规范化、程序化建设出现的问题中,我们都可以明显地看到这种集体无意识问题,那就是协商意识淡薄。由此,协商过程的形式化,协商结果的空洞化,协商结果反馈追踪监督的虚无化几乎“顺理成章”,人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设也长期囿于政协自身而不能取得实质进展。
        四、推进人民政协政治协商制度化规范化程序化建设的对策建议
        (一)加强思想理论建设,增强人民政协政治协商制度化规范化程序化建设的自觉性
        1.充分认识推进人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设的重要意义
        民主是当今世界潮流。人民民主是提高人民幸福指数的重要目标和基本保障,也是强大社会主义生命力的重要内容。协商民主是我国社会主义民主的两大形式之一。人民政协是发扬社会主义民主的重要形式,是我国最大的建制化的协商民主载体。人民政协政治协商是我国实现协商民主的主要形式之一。协商质量的高低,关键在于其制度化、规范化、程序化建设的成熟程度。应通过党的文件,通过媒体宣传,通过各层次各方面的政治实践,推进人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设。
        2.加强协商意识的培养
        协商意识的普遍薄弱是影响人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设有效推进的重要原因。协商,其实就是一种博弈。政治协商就是协商主体间就利益、诉求、主张进行的平等的、理性的、公开的博弈。协商的过程就是多样性、差异性意见的碰撞、交流与聚合的过程。所以,协商主体要树立一些基本的协商理念和精神,比如,平等参与理念,和而不同理念,重视程序理念,遵守协约精神,勇于争利与善于妥协理念等等。政治协商与咨询顾问和征求意见不一样。后者只是上对下的一种宽容,是上级的一种理性。而“政治协商具有对抗性合作、批判性认同、制约性互惠等民主机理内涵。”在新的历史时期,人民政协已经由以前的“统一战线组织”发展成为由各界别群众利益代表组成的政治组织。作为政协参加单位的代表,政协委员应该积极参与政治协商,代表本界别群众表达诉求,争取利益。参与在一定程度上就意味着责任。协商中平等主动参与是集体责任感的表现。协商意识意味着拥有集体责任感,对政治共同体的认同与责任意识,愿意维系和改造这个共同体,对理性的参与带来的结果予以理性认可。在协商中以共同核心价值和核心利益为基准,积极表达自己的观点,同时善于及时纠正自己的偏好,善于做出必要的妥协以维护全局的稳定与长远利益,既是履行代言界别利益和维护政治共同体长远利益的责任要求,也是个人协商意识和民主能力的体现。作为执政党和其他国家机关代表的协商主体,也不应以自身所处的优势地位单纯地强调自身行为的至善性,也同样应该具有这些协商意识。并且,作为社会主流的代表,公共利益的代表,还应在建立协商意识上率先垂范。当然,积极参加各种协商实践活动,更是培养协商意识的良好途径。
        (二) 加强运行机制建设,增强人民政协政治协商制度化规范化程序化建设的实效性
        1.加强以规范决策程序为重点的政治协商制度化建没
        “把政治协商纳入决策程序”机制的建立,是目前推进人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设最便捷最有效的办法。为此,首先,要建立“把政治协商纳入决策程序”的协商工作机制。积极推进同级党委、人大、政府在各自的议事规则与决策程序中,纳入“政治协商”这一环节,形成固定的工作机制并向全社会公布,确保凡是必须进行政治协商的重大决策和重要问题作为协商议案,经过协商后,党委常委会再上会、再讨论、人大政府及有关部门再审议、再决策、再实施的良好制度,以此增强党委、人大、政府进行政治协商的自觉性和主动性。对于重要问题,我们应努力将我国政治体制内部与决策的基本逻辑化为如下模式:党委部署决策——政协民主协商——人大立法表决——政府执行实施。另外,同样以严格的制度和机制保证 “三在前三在先”等有效经验的实施。第二,建立“四大家”的工作沟通联络机制。可以把一些地方政协尝试的一些工作机制加以推广。比如,建立政协与党委、人大、政府定期不定期的工作沟通联络机制,通过联席会议互通信息,共同探讨。重庆市北碚区政协曾经做过这类尝试,事实证明是十分有效的制度。第三,建立政协组织与国家机关部门的对应联系交流机制。通过建立政协专委会、委员界别小(联)组与党政有关部门对应联系交流制度,进行专题协商和对口协商。这需要党委或者政协与国家机关联合发文,明确协商内容范围、基本方式和主要途径等。 
        2.加强以规范协商要素为重点的政治协商规范化建设
        关于协商主体的规范。一是要对协商主体的权利义务及所必须遵循的原则进行制度化界定。任何协商主体都是利益共同体的成员,都有权利、责任和义务为自己所代表的团体发言,争取所代言团体的利益。同时,也应该具备相应的政治协商能力,要勇于争利,也要善于妥协,要遵守协商规则,执行协商结果。二是要优化协商主体的组成。在委员的产生上,要将代表性和参与性相结合,不能简单地把社会精英当政治精英,要考察其参政意愿和能力,减少“名誉”委员;政协界别设置要适应当下的发展形势,尽量减少公务员委员,消减因身份的双重性带来的尴尬;增加基层委员,比如农业、工会界别,要增加农民、工人委员比例。
        关于协商内容的确定。对哪些内容必须协商,哪些内容不必协商,需要结合本地实际,做定性和定量相结合的规定。协商内容的选择,既要体现全局性、重大性、公共性,坚持维护广大人民的根本利益原则,又要体现不同协商层次、不同协商形式的特点,明确便于实施的具体协商内容范围。比如,广州市委的政治协商规程将“中国共产党广州市代表大会和委员会的重要文件”、“拟提请市人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规(草案)”等纳入协商内容的规定,就具有现实操作性。
        关于协商形式的建设。经过多年的实践,中国多党合作制度中的政治协商形成了两种基本方式:一种是中国共产党同各民主党派的协商;一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现,是党和国家实行科学民主决策的重要环节,是党提高执政能力的重要途径。人民政协政治协商的主要形式有:政协全体会议,常务委员会会议,主席会议,常务委员专题协商会,政协党组受党委委托召开的座谈会,秘书长会议,各专门委员会会议,根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。除此之外,还应有十八大提出的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。
        3.加强以规范协商环节为重点的政治协商程序化建设
        加强程序化建设,对于推进民主建设极为重要。程序和实体,犹如车之两轮,相互依存、不可偏废。应建立一些实用、简明、高效和公开、透明的原则;要增强程序的刚性,“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”要在各个协商环节的机制上体现这些意识和原则。
        关于协商启动机制。首先要确定协商议题的提出与确定程序。协商议题既可以由党政和人大以及司法机关提出,也可以由各民主党派、人民团体提出。其次,要建立协商议题的遴选机制。正常的协商议题的确定,一般是在年初进行,对全年进行安排布局。在人民政协的协商,一般由政协收集统筹各党派界别意见,提交党委遴选确定。临时的协商,可以由任何一方提起,由党委安排和各方共同协商决定。第三,协商时间和参与者的确定。正式协商之前,应该通过网络等有效的方式公示协商议题,并可以向全社会征集群众协商代表。要给予参与协商者足够的时间,并提供相应的背景信息。值得一提的是,随着社会管理的专业化程度的提高,特殊领域的专业管理几乎让“局外人”短期内难以真正理解和认识,参与协商的政协委员并非全知全能,对于特殊领域的发展,往往远不及国家机关工作者了解透彻,他们的意见建议往往出于感性认识。这就需要征集政协委员中和委员外的相关专家参与协商,同时,给予足够的时间调查研究,提供相应的背景材料,以利于协商参与者知情参政。
        关于协商实施机制。在协商过程中,为体现平等协商原则,协商的主持人应保持中立,发挥维持正常协商秩序,给予所有参与者均等机会的作用。协商过程中,可以引入辩论机制,制定相关的规则,就协商议题进行双方或者多方辩论,允许并且鼓励发表不同意见,表达自己的真实想法,也要引导参与者善于纠正自己的偏好。在协商不成,双方或多方都不让步,未能达成一致意见的情况下,或者再次协商,或者引入表决机制作为辅助。协商过程除必须保密者外,一般都应向媒体和社会公众开放,允许群众旁听。
        关于协商结果的落实机制。首先,应该整理公布协商结果,并通过各协商主体认可后方可报送决策与执行部门。只有各协商主体认可的协商结果,才能得到真正的执行,也才具有合法性。第二,协商结果的办理情况,应该及时反馈协商参与者。协商参与者有权追踪协商结果的落实情况,办理部门应在规定的时间内以规定的方式向协商参与者反馈协商意见的落实情况。
        关于协商活动的激励机制。要建立全方位的、全过程的、多层面的激励机制。包括对协商活动各主体及其履职情况的考评机制、奖惩机制,应协商而未协商的补救机制,协商结果执行情况的监督机制,协商参与者发言免责机制等等。这些机制中,要突出领导的责任制。因为政治协商协商的都是事关全局的重大问题,值得党政及各部门领导的重视。领导带头负责,也可以在政治协商发展水平亟待提高的政治环境下,发挥表率与示范作用。
        (三) 加强民主政治环境建设,增强人民政协政治协商制度化、规范化、程序化的强制性
        1.以党的建设的制度化、规范化、程序化带动人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设
        一是学习借鉴中共近百年来在党的制度化、规范化、程序化建设中行之有效的丰富经验,推进人民政协协商民主制度化、规范化、程序化建设。二是中共党的制度化、规范化、程序化建设中本身就包含了一些政治协商制度化、规范化、程序化建设的内容,比如,将政治协商纳入决策程序,各级党委对人民政协工作的重视程度,这些内容直接关系着人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设的顺利推进。三是可以发挥示范带头作用。中共作为执政党拥有极其丰富的政治资源与数十年来所积累的极高政治威望,其感召力和影响力的深度和广度全世界无与伦比,目前以党内民主带动社会民主之举,是我们坚信协商民主意识和民主政治将蓬勃发展的坚实依据。
        2.制定人民政协政治协商实施细则
        尽管近年来党不断以党的专门文件或领导重要讲话的方式,不断提出推进政治协商的指导性意见,不少省市还尝试出台了一些落实文件精神的文件。但是,60多年来,全国尚无一部得到广泛认可的政治协商细则。各地政治协商无论在认识上还是运作上,都还存在较大的随意性和自发性。这需要全国政协出面,组织全国各地专家进行顶层设计,制定一部指导地方政协政治协商的规范性文件,让人民政协的政治协商制度化、规范化、程序化建设迈上一个新台阶。
        综上所述,人民政协政治协商制度化、规范化、程序化建设是一项重大工程,涉及方方面面的问题,既需要积极推进,也不能操之过急。这就需要在全国政协系统纵横联动,由浅入深,由表及里的深入开展政治协商理论与实践的探索研究,不断提升人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设的水平。

        [课题负责人:王心品(区政协理论研究会会长、区政协调研员);主执笔人:肖春艳(区政协理论研究会副会长、区总工会副主席);其他成员:胡岚岚(区政协理论研究会副会长、区政协副秘书长、民盟北碚区委专职副主委),陈福厚(区政协理论研究会秘书长、信息中心副主任);指导教师:宋玉波(重庆市政协委员、西南政法大学教授)]

来源:市政协理宣处 时间:2015年4月30日 【字号 【打印】 【关闭】