您好,欢迎来到中国人民政治协商会议重庆市委员会!今天是:
搜索
人民政协民主监督形式及工作机制研究
渝北区政协课题组

        人民政协民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分,是人民政协的重要职能之一,但在实践中,由于尚未建立常态化的监督机制,加之民主监督意识的淡薄和法律规制的缺失,导致民主监督流于形式,未能真正的发挥监督作用。为了将民主监督落到实处,促进我国民主政治有序发展,就需在协商民主的思想基础上,增强民主监督意识,完善民主监督制度及其保障机制,将民主监督纳入制度化、规范化、程序化的轨道,真正发挥民主监督的功能。
        一、人民政协民主监督的现状
        (一)人民政协民主监督形式
        人民政协民主监督的形式作为监督的具体表现,是实现民主监督的重要条件,依照《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)对政协民主监督的规定,政协委员政治监督的形式为提出意见、批评、建议。在实践中,政协委员进行民主监督的主要形式有三种:一是政协的全体会议或者专门委员会会议作出的有关决议;二是政协组织向党和政府提出议案、建议、报告;三是政协委员参加党和政府组织的调查和检查活动。除上述三种主要的监督形式外,民主监督的实现形式亦有所扩展,部分民主党派成员受邀担任政府相关部门的特约人员,被聘请的特约人员参加一些执法检查和监督工作,参与有关法律法规制定的研究,发挥联系人民群众的桥梁纽带作用,某些地方还与行政监察机关、审计机关等建立了相应的沟通和联系机制。这一系列民主监督形式的增加,对发挥民主监督的实效起到了积极的促进作用。
        但从实践中来看,目前对民主监督形式的规定多为原则上的规定,随着对政协民主监督规范化、制度化、程序化的要求的提高,“协商讨论、批评建议”的基本形式在日益复杂化的社会环境中已不能有效的发挥作用,政协民主监督的形式应更加丰富。同时互联网的快速普及,为群众表达诉求和意愿提供了更加广阔的平台,如何充分利用网络力量,将群众关心的利益诉求通过民主监督的形式反应出来,并及时有效的解决,是政协委员承担民主监督责任的重要内容,各级政协应积极探索可行的民主监督形式,将质询、重点问题调查等较为强硬的手段与视察、评议等相对柔性的手段相结合,改变目前民主监督手段和形式单一性的境况,促进民主监督效果的实现。
        (二)人民政协民主监督运行机制
        无论依照何种程序的民主监督,都存在基本的运行机制。现行的监督运行机制主要有知情机制、沟通机制和反馈机制。知情机制是委员能够进行各项监督的前提条件,知情机制要求在涉及建议案、调查报告、提案、聘任监督员的推进等问题时,委员需要对相关的情况、信息有所掌握,才能保证民主监督在实施时能够做到建议中肯、报告真实、提案科学、聘任有效。但是在现阶段,政协知悉相关信息只能是被告知,尚不能做到主动获取,且还要依靠党政部门提供的信息。民主监督的知情机制不健全导致的信息滞后性是影响民主监督效果的关键因素。沟通机制是民主监督的重要基础。民主监督需要进行横向或纵向的沟通,政协委员的意见、批评、建议要得到党政领导的采纳,需要政协委员进行良好的沟通,但目前多数政协委员由于自身事务繁忙,对涉及民生等重大问题尚未纳入监督范围,加之政协组织与党委、政府缺乏双向沟通,以致某些政协委员的意见难以直达相关负责领导,使得民主监督工作难以展开,沟通机制的不畅通是影响民主监督效果的又一因素。反馈机制是衡量民主监督实施效果的重要因素。党政部门在接受委员监督并采取措施后需将处理情况反馈给政协组织,但由于反馈机制的原则性规定和责任追究机制的缺位,导致实践中部分政府部门并未向政协及时反馈,政协亦无法实现监督的权利。上述原因使得民主监督丧失了约束力,严重影响民主监督的实效性。
        综上分析,人民政协民主监督作为我国监督体系中的重要内容,对社会主义政治文明的建设具有保障作用,但由于政治协商在理论上仍有许多问题需要探讨,实践中民主监督也未起到实质作用,使得人民政协的民主监督并不像党内监督、权力监督、行政监督一样具有强制性,其更多的体现为一种柔性监督。人民政协民主监督的特殊性质导致在实践中存在诸多弊端。
        二、人民政协民主监督在实践中存在的不足
        (一)流于形式,未能真正发挥监督作用
        2006年2月,《意见》指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协与民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”该《意见》明确地对民主监督的内容和方式进行了界定,从而明确政协委员行使民主监督权的方式。
        政协委员的监督权利可以通过建议案、批评建议、特约监督员等方式行使。但在实践中,政协民主监督存在着很多对口联系、特约人员解聘后不再过问等形式主义现象。部分职能部门在对重大问题进行决策时,通常在既定方案即将公布前,邀请政协领导人参与协商,一些地方甚至将监督变为事后的通报会,这些行为对民主监督而言只是走走形式,不能起到实质作用。
        由于政协民主监督作为委员的一项权利,委员既可以积极行使也可以消极地不行使,这使得许多政协委员在政治协商、参政议政时根据是否符合自身利益决定提不提意见。在每年的政协全会上,一些政协委员的提案年年提,但未涉及根本问题,使得提案不具有可行性或缺乏实施基础,民主监督流于形式。再者,有些政协委员虽能够提出正确的批评和建议,但并未引起党政领导的重视,或者口头重视,行动轻视,不被实质的采纳,同样使得监督趋于形式化。
        由于民主监督缺乏权威性,导致其实施监督既无法律效力,也无党纪政纪的约束力,民主党派对于监督中的违法违纪行为和现象只有批评和建议权,无有效的惩处权,使得被监督者即使不接受监督也不会受到相应的处罚。人民政协民主监督局限于走过场,从而出现“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象。
        (二)未建立常态化监督机制,监督缺乏规范性程序性
        十一届三中全会以来,人民政协民主监督在理论和实践中得到不断发展,十八大报告指出:“要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”但作为人民政协的一项重要职能,民主监督实施的效力却受到诸多因素的制约,其中制约的主要因素则是政协民主监督缺乏常态化的监督机制,使得民主监督在行使中无法规范化运行。权利的行使需要制度的保障,没有有效的制度保障,权利行使的实效必定与制度设定之初的旨意有所偏离。 
        从1995年1月全国政协修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,到2004年3月通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》及2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等,对民主监督内容的相关规定可以看出,人民政协民主监督具有监督内容确定性、监督形式有限性、监督程序原则性的特点。但相关的政策、文件仅对政协民主监督的内容、形式进行原则性的规定,导致民主监督在实践过程中无相应的规范机制,使得政协委员在行使民主监督权利时并不能实现预期效果,正如一学者所指出的一样:由于制度规范和程序安排的相对原则性,民主监督的力度和有效性难以得到有效保障,使民主监督成为了人民政协履行职能的一个薄弱环节。
        人民政协民主监督虽然取得了一定的发展,但是由于民主监督的制度化、法制化的缺失,导致政协民主监督的工作难以落实。
        三、人民政协民主监督不足的原因探析
        (一)缺乏法律层面的支持
        根据2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》的规定:人民政协民主监督的主要特点是一种非强制性监督,其需要依靠组织的力量履行监督职能,相应的制度设计、运行机制和程序作为保障。目前关于政协民主监督主要运行机制的规定都较为抽象,对于委员如何履行监督的职能,相关部门如何协助委员履行职责,被监督的党政部门如何处理政协委员的建议和批评等其他具有操作性的具体法规和相应实施细则并未出台。对于一种无刚性约束的监督机制,政协监督委员在行使相应权利时,他们的合法权益并没有得到保证,同时,其行使的监督职责亦无约束力。为了减少民主监督工作的主观性和随意性,增强民主监督的权威性,推动民主监督的规范化和程序化进程,有学者提出将民主监督纳入法制化的轨道,通过法律的形式,保护委员行使民主监督的权利,扩大委员法知情范围,参与程序。为有效制约权力的滥用和异化,我国制约和监督权力运行体系正在不断的发展和完善,政协民主监督作为监督公权力的重要内容之一,应将其纳入法制化的范畴内。既然要将民主监督纳入法制化的范畴,那么应将其归纳入何种类型的法,对此有人认为制定《政协法》将民主监督纳入法制化的轨道,但是另有学者认为,《政协法》作为一种硬法与人民政协非国家权力机关的性质不一致,且与宪法对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的定位及这一制度的历史传统不相符合,建议可以依靠软法来调整多党合作和政治协商制度。综上分析,将民主监督法制化,不仅需要在行使时有法可依,更应秉承法治理念,如是之,政协民主监督才能行之有效。
        (二)行使监督权利意识淡薄
        政协民主监督作为我国政党监督的重要一环,与执政党的领导相辅相成,政协民主监督的良好运作,能有效推进我国民主政治的发展。然而在现实的政协工作中,各界别的委员行使民主监督的权利意识淡薄,导致其在实际工作中不积极。首先,民主监督作为一项权利,同时也是一份责任,需要委员们尽心尽力行使,但目前政协委员多为兼职,有些委员由于本职工作的繁忙,并没有足够的精力行使民主监督的职责,导致其民主监督权利行使不积极。其次,政协委员作为个体社会地位在政治生活中的体现,在传统的中国文化背景下,政协委员的称谓更多的体现为其社会身份的象征,有些委员过分注重名号的荣誉,对于应当提出的批评、建议却不愿或不敢提出,从而使得民主监督流于形式。政协委员的认识不到位导致其在行使民主监督权利时责任意识淡薄。
        固然,政协委员在民主监督的实践中存在着一系列问题,但作为被监督者的各级权力机关及工作人员对政协民主监督也缺乏正确的认识,认为政协的民主监督是“多此一举”,不仅不能帮助解决已经存在的问题,还增加工作量,影响既有的工作进度和效率。再者,由于政协民主监督作为一种柔性监督,一种非权力监督,使得一些被监督者漠视民主监督,认为有人大、纪委等权力监督部门的监督即可,从而对民主监督存在抵制情绪。政协民主监督自身的缺陷和监督主体淡薄的监督责任意识,导致民主监督的层次较低,监督效果不显著。
        (三)缺乏完善的考核机制
        民主监督不力,很大程度上是由于民主监督主体监督意识淡薄导致的。但是,监督意识淡薄,从根本上说是因为缺乏制度的约束。严格来说,是缺乏完善的考核机制,既没有激励机制,也没有责任追究机制,民主监督工作就具有较大的随意性,其约束性和权威性就会降低。当前人民政协民主监督工作没有具体的考核要求,现行的有关规定又太过于笼统和抽象,缺乏可操作性。激励机制缺失,民主监督工作的主动性和积极性就会受到影响。同时,责任追究机制不健全,导致部分单位和个人在接受民主监督时采取阳奉阴违、敷衍应付的态度。
        四、完善民主监督机制的建议
        (一)筑牢民主监督意识
        根据《中国人民政治协商会议章程》的规定,人民政协的主要职能包括三个方面:政治协商、民主监督、参政议政。其中民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。然而,由于部分政协组织及政协委员对政协监督职责的性质、内涵缺乏深刻的理解,导致实践中民主监督这一重要职能往往流于形式,“不愿监督”、“不敢监督”、“忽视监督”、“回避监督”等问题普遍存在,使得人民政协未能真正地发挥监督作用。
        民主监督意识对监督效果具有举足轻重的影响。民主监督实践中存在的问题,需要强化监督意识来解决。因此,完善民主监督制度,筑牢民主监督意识是前提。
        筑牢权利意识。尽管民主监督没有法律强制性,但加强人民政协的民主监督,是《政协章程》赋予政协组织及政协委员的职责。筑牢权利意识,需要认识到人民政协的民主监督不是“可有可无”的,它既是职责也是权利;筑牢权利意识,应当摒弃怕得罪人、怕面子上过不去的顾虑,做到主动履行民主监督职能;筑牢权利意识,应当避免监督走过场,讲问题不痛不痒,切不中要害。深化对民主监督权利的认识,树立监督为民的思想,积极主动履行民主监督职能。
        增强责任意识。人民政协通过批评和建议的方式对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行民主监督,民主监督工作的好坏是关系党风和社会风气好坏的大事。加强人民政协监督工作,既有利于坚持和改善执政党的领导,又有利于更广泛地联系和团结各阶层群众。民主监督不仅仅是一项权利,更是一种责任,一种义务。增强责任意识,需要转变只求自己行得正、坐得稳,不管他人贪与腐的观念,树立民主监督责任意识,认真行使监督职能;增强责任意识,应当摒弃民主监督无用,民主监督妨碍工作、影响团结的片面思想,政协委员应当时刻铭记身上所肩负的神圣职责和光荣使命,树立监督应有所为的思想,做到知无不言、言无不尽。
        筑牢民主监督意识,增强权利意识、责任意识,不仅需要深入学习理论知识,更需要将理论与实践相结合,深入基层开展调研,组织课题项目研究,深化对人民政协地位和作用的认识,切实把人民政协民主监督摆上重要议事日程,积极主动履行民主监督职能,增强民主监督效果,变“不愿监督”为“主动监督”,变“不敢监督”为“敢于监督”,变“忽视监督”为“重视监督”,变“回避监督”为“正视监督”。
        (二)夯实民主监督制度
        1.建立信息公开制度,保障民众知情权
        知情是监督的基础。只有知情,才能谈得上去行使民主权利;不知情,就必然无所顾忌。人民政协民主监督工作也同样如此,信息公开制度不健全,民主监督工作就必然会流于形式。夯实民主监督制度,应当健全信息公开制度,保障民众的知情权。在信息时代,新媒体因其便捷性、广泛性迅速成为当今社会传播和接收信息的第一平台。强化信息公开,在坚守传统媒体的基础上,也应当充分利用新媒体,如微博、微信平台,发布与人民政协民主监督相关的政策文件、工作报告、重点工作部署、业务开展情况、工作实效等信息,做到及时更新,保障民众信息知情权,自觉接受民众监督。
        2.建立横向合作制度,创新监督形式
        当前的人民政协民主监督,由于尚未通过法律制度的形式进行规范,缺乏法律的强制性。也正因如此,人民政协民主监督在实践中的监督效果不甚理想。在这种现状下,要想人民政协民主监督能取得实效,就需要借助其他形式的监督力量,建立横向合作制度,形成合力,才能达到刚性监督的效果。
        加强与人大的合作,建立政协机关与人大机关、政协委员与人大代表的长效沟通机制,通过人大监督的法律强制性增强政协民主监督的约束力;加强与纪检监察部门的联系,实行政协民主监督与纪检监察部门监督相结合,相互配合,优势互补,实现民主监督效能的最大化。此外,政协民主监督也应当注重与新闻媒体和社会公众的群众监督的有机结合,借助群众的监督力量扩大政协民主监督的影响力,促进人民政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。
        在完善已有民主监督形式的基础上,积极探索人民政协民主监督的新形式、新途径。例如,可以建立听证制,由党委、政府与政协联合举行提案交办会,形成制度,由政府或主要行政主管部门定期向政协委员会通报工作情况;在召开重要会议或讨论关乎民生的重要问题时,邀请政协委员旁听,组织被监督主体与政协委员直接对话;还可以通过创设网络平台,给民众在网上发表意见建议的机会,从中发现热点和焦点,并经过提炼整合和调查研究升华为政党意见,集中进行理性的表达。
        3.健全民主评议制度,加强民主建设
        民主评议作为一种民主监督形式,具有客观性、真实性和有效性。加强人民政协民主监督评议工作,是践行群众路线的要求。人民政协的民主评议工作应以人民群众和社会各界广泛参与为基础,以群众满意为标准,加强和改进部门政风行风建设,为人民政协民主监督工作的顺利开展提供有力保障。
        开展民主评议活动,既包括对政协监督工作本身的评议,也应当对党政部门的工作情况开展评议。对政协监督工作的评议内容包括:政协提案、议案的工作情况;提案、议案落实情况;社情民意的调研、反馈等。对党政部门工作的评议内容包括:贯彻执行法律法规和方针政策情况;司法、行政工作情况;党风廉政建设等。
        完善民主评议程序,推进民主评议活动的程序化、规范化。通过调研视察、民主测评、整改反馈等环节,以实事求是的办事原则开展科学化、合理化的民主测评工作,汇聚评议结果,形成民主评议报告;及时对政协民主评议结果进行反馈,对存在的问题认真查找原因,制定整改措施。与此同时,还应对整改措施的实际执行状况进行跟踪调查,建立意见反馈机制,使评议工作收到实效。为确保民主评议工作顺利有效开展,可将民主评议工作结果作为党政干部政绩考核的重要依据之一,依据有关程序规定进行奖惩。
        (三)完善民主监督保障机制
        1.推进民主监督的法治化建设
        当前人民政协民主监督工作难以真正发挥实效,很大程度上就是由于缺乏法律制度层面的保障。 缺乏法律强制性,民主监督工作形同虚设。
        推进人民政协民主监督工作走向制度化、规范化和程序化,减少工作的随意性和不确定性,应当加强人民政协民主监督的立法工作,将民主监督纳入法治化轨道,使人民政协民主监督能够做到有法可依。
        健全法律、法规,既要依法保护政协委员行使监督的权利,也要将政协民主监督的义务和责任以法律的形式确定下来,确保人民政协民主监督在实践中真正发挥实效。同时,还应当规定政协组织及政协委员提出意见、批评和建议实行免责,鼓励参政党成员勇于提出自己的想法,使其正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害。当然,民主监督工作不仅仅是宪法赋予政协委员的权利,也应当是义务,是责任。因此,拥有权利的同时也应当履行义务。对于不积极行使权利,履行监督义务的政协组织、政协委员也应当规定相应的法律责任,以法律的权威性、强制性保证民主监督的实效性。在实体性的权利义务之外,还应当完善民主监督的方式、程序,以程序的正当性进一步增强民主监督的实效。
        2.保障民主监督权
        建立健全监督保护机制,切实维护人民政协履行民主监督的权利,是加强人民政协民主监督的基础和前提。倘若没有一种能使监督者大胆主动地进行监督,而被监督者不得不接受监督的权利保障机制,人民政协民主监督就是空谈。保障民主监督权,才能破除实践中存在的“于己不利”论,有效解决“不敢监督”的问题。
保障知情权。畅通意见建议反映渠道,邀请政协委员参加人民群众关心的重大社会问题的政策及解决办法的制定工作,保证信息的原汁原味,是实现有效监督的重要条件。加强党际日常工作信息沟通联系制度,拓宽参政党的知情渠道,保障人民政协的知情权。
        引入质询机制。对政协提案及重要意见、建议的办理落实情况进行公开,既可以让政协机关能够及时跟踪询问,又能够接受人民群众的监督,确保提案、议案能够落到实处。对怠于处理落实的机关、部门,人民政协可对有关部门和人员提出质询,要求其作出说明,从而进一步促使有关部门对民主监督意见、建议作出处理。
        建立健全督办机制。民主监督是一个相互影响、相互作用的互动过程。只有单向的监督过程,没有督办机制,缺乏监督意见的反馈,民主监督功能就不能充分发挥。人民政协提交民主监督的意见或建议,有关部门要有专门机构和人员负责接办,分送给有关单位和部门的负责人。对于未在规定期限内办理的部门,应建立问责机制,通过党委和政府实行纪律处分。建立健全民主监督的督办机制,完善反馈制度,才能增强民主监督工作的权威性和实效性。
        3.完善民主监督考核与责任追究机制
        人民政协民主监督在实践中存在“不愿监督”、“忽视监督”等问题,重要原因之一便在于部分政协机关及政协委员缺乏责任意识,没有把民主监督当作自身职责。完善民主监督考评激励机制和责任追究机制,实现科学监督和有效监督,是提升民主监督效能所必不可少的一环。
        完善考评激励机制,其前提在于建立科学化、合理化的监督考核制度。制定详细的考核指标体系及完善的程序规定,定期组织考核评价民主监督的内容方式和处理结果。考评对象既要包括民主监督的主体是否认真履行民主监督职能,也要包括民主监督的客体对监督意见的具体落实情况。考评结果应予以公开,并作为党政部门年终绩效考核的重要内容。
        在完善监督考核制度的基础上,建立民主监督的激励机制和责任追究机制。对于在履行民主监督职能过程中表现突出的政协机关及政协委员,以及自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门及相关人员,应予以相应的表彰和奖励,以达到典型带动和整体促进民主监督工作的目的。对怠于履行民主监督职责的责任人员,以及接受民主监督时采取不闻不问、敷衍应付,甚至打击报复的个别党政部门及相关人员,要及时批评和纠正,追究相关责任人的责任。
        民主监督的完善是政协自身建设的需要,也是我国政治建设的需要,各项完善措施应在协商民主的思想基础上进行。党的十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度,通过国家政协机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和关系群总切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言,增进共识、增强合力。这一概念的提出,是我国民主政治的理论创新和积极探索。在协商民主的基础上,有利于扩大民主监督的范围,拓宽民主监督的渠道,有利于党政机关决策的科学化民主化,推进我国社会主义民主政治的发展和建设。

来源:市政协理宣处 时间:2015年4月30日 【字号 【打印】 【关闭】